三、构建政策议程的时机

公共问题要想成功地进入政策议程，不仅需要有人在背后推动，也需要把握住时机，即所谓的触发机制、扳机触发器、催化剂和“政策之窗”。尽管它们的数量稀少，且不可能持久存在，“但是公共政策的重大变革却常常是由于这些机会的出现而导致的”⁽²²⁾。综合国内外学者们的研究，现实政治中有许多问题会因为自然灾害、紧急事态、技术变革、社会运动和国际冲突等的发生而在短时间内引发足够多的关注和讨论。

第一，自然灾害的来临，常常严重威胁社会成员的生命和财产安全，对此只要是追求长治久安的统治者都必须顾及民心，将救灾事宜当作最重要的政务来加以处理。举例来说，中国自秦汉以来历代都有水、旱、潮、震、虫、火、疫灾等灾情，而每次灾害发生后皇帝都会很快与朝臣商议出台相应的赈灾政策，其中最多见的就是减免受灾地区的徭役、赋税和下诏赐钱赐物等。⁽²³⁾现代社会对自然灾害的预测能力有了很大的改观，因此政府能够提前做出部署，以减少灾害的破坏并恢复先前的秩序。尽管如此，突发性的自然灾害仍然不可能完全避免，它不断地警示人们要保护我们所居住的地球，毕竟有越来越多的灾害肇因于人类对自然的征伐。

第二，除了天灾以外，各种人为的紧急事态也可能挤占政府的常规议程，成为公众热议的焦点问题。2001年9月11日，恐怖分子劫持飞机撞击美国纽约世贸中心和华盛顿五角大楼，这起史上最致命的恐怖袭击事件促使布什政府将反恐作为国家的头等大事来抓，并迅速以保障国土安全和反恐为名颁布了《爱国者法案》。始于2007年的全球金融危机则涉及范围更广，它不仅影响发达国家，也影响发展中国家。为了走出衰退，各国政府相继推出了空前的经济刺激计划，采纳了大幅降息等救市方案。对于负责任的现代政府来说，能否针对紧急事态而及时制定应对措施，在很大程度上决定着其危机管理能力的高低。

第三，技术变革同样会加快某些政策议程的构建，特别是那些影响深远的新技术的发展，它们往往带来新型的问题，亟待政府通过有效的政策干预来解决。作为人类通讯技术的一次革命，互联网的出现的确极大地便利了人们生活，但它也导致了网络诈骗、赌博、制造病毒、充当黑客等与传统犯罪形式极不相同的网络犯罪活动。新世纪以来，涉网的法律法规在大量增多，其目的正是为了回应公众关于加强网络监管、打击网络犯罪的需要。不过，对于某种技术变革的看法会因国而异，所以在它是否构成一种政策问题以及在它构成一种政策问题时如何处理等方面可能有不同的判断和做法，例如各国政府对克隆人的态度就有很大差异。

第四，大规模的社会运动必然引起政府决策者的关注，从而成为使公共问题提到议事日程的一种方式。尽管社会成员选择静坐、集会、游行等方式本身意味着缺乏有效的利益表达手段，难以用常规方式来向政府施压，但经充分的新闻报道后他们也可以获得很多的拥护者，从而迫使政府考虑其要求的正当性。相较于和平运动，暴力抗议“是人们需要心理构建的一种反映，因为他们饱经贫穷、歧视、挫折以及社会和个人带来的不公平感”⁽²⁴⁾，它对社会秩序的破坏很大。一般来说，政府会做出积极的姿态来减轻上述不公平感，避免垮台。但是，如果统治者的整体利益与此类社会运动所要表达的利益诉求在根本上相冲突，政府就可能镇压运动，其结果取决于镇压的成败。

黑人民权运动与民权法案的通过

二战以后，美国国内一个尖锐的社会问题是对黑人的种族歧视和压迫。为了争取自身合法权利，黑人通过向法院提起诉讼而展开了一系列的合法斗争，并成功地使最高法院于1954年做出了在公立初等和中等学校实行种族隔离的行为违宪的判决。然而，南部不少州极力抵制该判决，到1955年南部17个州的6001个学区中，只有741个学区允许黑白合校。在此之后，黑人开展了反对公共场所和公共事业中种族隔离的斗争，他们的斗争使民权问题成为当时政策议程中最重要的问题。

1955年12月初，马丁·路德·金牧师在蒙哥马利市领导了抵制公共汽车运动，很快波及35个城市。在金牧师的领导下，黑人高举“从今后不要乘坐公共汽车”的标语，抵制公共汽车。经过长期斗争，次年美国联邦最高法院判定，在公共汽车上实行种族隔离，即为违宪。1961年5月，马丁·路德·金领导了“自由乘车”运动，即运用州际公共汽车推广黑人民权运动，1963年起又领导了反对种族隔离、争取自由平等权利的静坐示威运动。同年5月至7月，美国有30多个州186个城市先后爆发了700起黑人示威。8月28日，黑人团体在金的领导下发动25万人向华盛顿自由进军，以争取就业和自由。队伍高呼“立即通过有效的民权法案”、“立即取消种族隔离”等口号。1964年起，黑人运动进入武装抗暴阶段，仅该年8月就在新泽西州、伊利诺伊州和宾夕法尼亚州发生了动乱。

感受到黑人运动强大压力的美国政府最终作出了巨大的努力，1964年，肯尼迪总统生前提交到国会的民权法最终被参众两院通过。它在美国历史上第一次明确地以联邦法的形式禁止在社会公共生活各个领域里的种族歧视，标志着美国终于在法律上解决了从建国起就延续下来的种族问题。从此以后，美国黑人在法律上拥有了和白人完全一样的平等权利。

第五，国际冲突的出现既会使某些问题凸显出来，也会暂时搁置另一些问题或阻碍其提出。拿近代最为常见的国际冲突战争来说，它总是迫使交战国的政府不得不对国民动员、资源汲取、军队调动、武器开发等事项予以密切关注，而将其他常规性问题排除在议程之外——尽管有时对外战争的爆发本身就是政府试图转移民众视线以回避国内棘手问题的结果。对于当前这个时代来说，国家之间的冲突更多的是以贸易战的形式呈现出来，其结果就是政府越来越多地对本国企业参与国际竞争给予关照和支持。在实践中，当某国通过高筑关税壁垒和非关税壁垒限制别国商品进入本国市场时，受限制国一般会立即采取一系列报复和反报复行动，正如美日间过往的汽车战所说明的那样。

需要说明的是，机会是为有准备的人准备的，只有执著和努力的人才能抓住它。要想不失良机，政策建议的倡导者就必须守候在政府的周围当个有心人，随时留意本国内部和外部发生的相关事件。