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伴随着现代社会人际交往的增多、工业生产对自然的破坏加大以及文化的日益世俗化，公共问题的数量及种类都呈几何倍数上升，然而在特定时期政府所掌握及所能调动的社会资源又是有限的。正因如此，政策议程的构建常常是一个极为复杂的过程，各派政治力量都会参与其间，为争夺优先权及维护自身利益而进行斗争、交易和妥协。在这种情况下，某个公共问题若想成功地被列入正式的政策议程，就必须依靠有影响力的主体从背后不断推动，并最大限度地动员问题所涉及的利益相关人员。这种参与当然不是一个中立的问题，毕竟“谁参与了一项政策议题就有助于形成什么样的政策议题”，“不同的参与者总是有对待问题的不同观点”。⁽¹⁴⁾

在任何国家和地区，政治领袖都是决定政策议程的一个重要因素。“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告知公众，并提出解决这些问题的方案。”⁽¹⁵⁾作为政策系统的核心人物，政治领袖往往具有较高的声望、丰富的从政经验和一定的远见卓识，所以他关切的问题总能被迅速提上政策议程。不过，政治领袖在构建政策议程中的作用大小更多地取决于国家政治体制。在一些西方国家，政治领袖对政策议程的影响具有制度上的保障，因为他们可以直接提出议案或者向议会宣读国情咨文。例如根据合众国宪法，美国总统可以“不时向国会提供一些有关国家现状的信息，并向国会提出那些他认为是必要和迫切措施的建议”，从而在很大程度上左右政策方向，历史上著名的“门罗主义”就是门罗总统以“国情咨文”的形式传递出来的。当代中国的许多重大政策，特别是废除领导干部终身制、实行“一国两制”、建立市场经济等争议性的、长远性的政策决定也都是先由政治领袖所倡议的。

政党是一定阶级或阶层的政治上最积极的代表，也是现代社会最重要的政治主体，绝大多数国家都存在一个或者多个政党。由于政党必须通过夺取和巩固国家政权来贯彻其政策纲领，以维护其所代表的阶级或阶层的利益，因此政策议程的构建常常是在政党的主导和参与下实现的。尽管当今世界各国所实行的政党制度不同，但执政党往往都是促使政府将某些公共问题纳入政策议程的最重要力量。那么，政治生活中的其他政党在政策议程的构建过程中扮演什么角色呢？对资本主义国家的反对党来说，它们所从事的工作主要是批评和负责任的反对，这会使执政党想完全控制政策议程的努力遭受挫折。不过，从积极的一面来看，它们也的确能够推动某些执政党未曾考虑或不愿面对的问题被列入政策议程，因此“虽然执政党在最后总可以施行它的政策——如果它坚持的话——反对党的存在却为少数的意见提供了一个最有价值的表述途径”⁽¹⁶⁾。对中国各民主党派来说，由于它们大多联系着特定的人群和对象，故也常会为这些人的利益而要求政府对某些问题（如对台“三通”问题和知识分子待遇问题）作慎重考虑。

与政党一样，利益集团也是公民政治参与的制度化渠道，只要是结社自由有保障的国家，它们的存在及活动都是合法的。为了维护其所代表的特殊利益，利益集团必须致力于争夺政策议程，以便从政府那里获得特惠或照顾。他们常常会单独或联合其他社团提出有关特定事项的立法要求，特别是立法机关成员无法代表的那类跨地域的利益诉求。借助于在所涉及领域拥有的准确而完备的信息，以及有效的宣传手段，利益集团可以极大地影响一个国家政策议程的构建，且其支持或反对往往决定着政府是否将某些问题列入自己的议事日程。西方国家的利益集团常被称为“无形的帝国”、“隐形的政府”、“第二圈的政策制定者”，它们会向政府施压以寻求有利于自己的政策转变，也可能直接参与相关政策的起草，以至于有政治学家在评述美国利益集团时甚至说“今天美国法令全书中的很多重要法规来源于利益集团的办事处”⁽¹⁷⁾。当代中国的利益集团通常不采用直接向政府施压的方式来影响政策议程，但政府仍然非常注重听取它们的意见，特别是半官方的青年团、工会、妇联等社团，因为它们都分别联系着为数众多的特定人群。

农场补贴这个基本问题，也许是美国所有农业议题中最有争议的问题。付给种植者的钱既不是用于他们生产作物，也不是对其农作物的额外支付。但即使政府计划的必要性受到了质疑，从1988年到1997年这十年中，联邦的补贴仍然从90亿美元增加到250亿美元，增加近三倍。多数增加的补贴要归之于农民们把他们的问题公开。

考虑一下对蜜蜂业的补贴，虽然连续三届总统的政府都设法取消这项补贴计划，蜂农却为保住该计划而提出种种理由。其中一些理由是：如果没有补贴，养蜂业就会消亡，而农作物就得不到适当的授粉，国外的竞争者就会控制美国蜂蜜市场。一个得到补贴者争辩说，如果没有蜜蜂补贴，政府再也无法阻挡非洲的杀人蜂压倒亲善的美国蜜蜂！这些观点汇集起来，不仅使得对蜜蜂业的补贴保留在公共议程中，而且使得政策制定者无法取消这项基金。

在各类研究机构及高等学府中从事科学研究的专家学者，是对其研究的特定问题最为敏感也最有发言权的人群。他们能够运用所具有的专业学识来准确地辨明公共问题的现状和发展趋势，并帮助政府认识到某些问题的紧迫性，促使它们被列入政策议程。1993年，王绍光与胡鞍钢合著的《中国国家能力报告》，指出原有财务行政体制导致的国家汲取财政能力迅速下降、政府财力极度分散、中央控制宏观经济能力下降等弊病，这个所谓的“王胡报告”受到国家领导人的高度重视，直接推动了中国分税制的改革。在很多时候，专家学者们提出的问题都是公众仍未引起警觉或者未曾充分关注的问题，例如，中国首例艾滋病就是在北京协和医院内科学教授王爱霞的辛勤工作和努力下发现的，二十多年前国人还很难相信在社会主义的土地上也会有艾滋病。当然，政府部门在遇到专业性较强的问题时也会邀请相关的专家学者以智囊、顾问、咨询者、参事等身份来参与政策问题的研究，听取其政策建议。伴随着社会分工的日益细化及相应的问题日益专门化，科技工作者在政策议程的构建过程中将扮演越来越重要的角色，正如丹尼尔·贝尔所言：“很清楚，在未来的社会里，不论人们如何下定义，科学家、专业人员、技术人员和技术官员将会在社会的政治生活中起到主导作用。”⁽¹⁹⁾

大众传媒是现代社会人们获取资讯的最主要方式，它决定着人们每天接触和讨论什么问题。得益于信息量大、覆盖面广、传播迅速、受众广泛等特点，大众传媒逐渐成为立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”，并通过对舆论的引导而极大地影响着政策议程。首先，大众传媒可以通过持续地披露某个问题的存在，来激起民众的强烈反应，从而促使其被迅速提上政府的议事日程。例如，前段时间国内的一些报刊陆续报道了各地暴力拆迁的事件，对此国务院法制办很快做出了回应，并专门召开了座谈会以讨论修改拆迁条例。其次，“行政部门官员们也试图通过向新闻媒介提供经过挑选的、用来在大众与社会中强化政府政策和争取政治支持的信息，来影响政治议程和左右舆论导向”⁽²⁰⁾。一般来说，大众传媒对负面新闻天然地有着更为浓厚的兴趣，这使它们具有明确的问题意识。但是，问题意识能否最终促成深邃而有说服力的问题报道，在很大程度上取决于大众传媒的自由度及其相对于政府和企业而言的独立性。尽管如此，大众传媒的确为民意的直接表达提供了非常便利的渠道，它迫使政府从其正式议程中拨出时间来讨论公众议程中的问题，正如美国前总统卡特的白宫律师劳埃德·卡特勒所言：“一个问题无论多么紧要，只要没有什么电视报道涉入，在白宫的日程表上就可以安排在随便哪个早晨。人们常常把它搁置一旁，先考虑最新的电视新闻中出现的意外事件，并要及时在下一次节目中对此做出适当的反应。”⁽²¹⁾