一、政策议程的界定及其类型

政策议程又称政策日程，是指政策制定者就某个广为关注的公共问题进行讨论，以决定是否需要对其采取行动、何时采取行动及采取什么行动。政策议程包括要求相关政府部门慎重考虑特定问题并对其作出反应、采取措施的各种事务，它的形成过程“就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政党或政府集中与综合它代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程”⁽¹⁰⁾。通常而言，公共问题只有以一定的形式进入到政策议程才能通过政治途径加以处理，因此政策议程是社会问题、公共问题转化为政策问题的关键一步。不过，某个公共问题出现在政策议程上并不意味着就必然会为之制定政策，因为政府在讨论过后可能做出不予理睬或推迟再议的决定，直到引起社会民众更广泛的关注，或者政府有更丰富的资源可资利用。更何况对很多问题来说，政府解决它们的办法是“更多的钱和更好的管理”，“而不是出台或修订公共政策”。⁽¹¹⁾

在现代民主国家，政策议程的构建主要有两种主要形式，即公众议程和政府议程。公众议程指公共问题引起公众的广泛关注与热烈讨论，从而形成一股强大的社会力量，要求政策制定者将其列入自己的议事日程。公众议程依赖于有正义感、责任心、公共精神和批判意识的公众，因为“如果没有具有批判意识的公众的相互交流，即便舆论有公共潜力，也不会发展成一种公众舆论”⁽¹²⁾。出现在公众议程上的问题大多是与老百姓切身利益相关的民生问题，如环境污染问题、食品安全问题、医药卫生问题、拆迁安置问题，等等。它们得以进入公众议程的前提条件是：（1）问题具有典型性，已经广泛流传并受到充分注意；（2）大多数人都认为有必要对此问题采取行动，否则会扩散或恶化；（3）公众普遍认为该问题属政府某部门权限范围内事务，是非政治途径所无法解决的。需要注意的是，由于公众是分层次和地域的，因此公众议程可能是某一层次上或某一地域中的公众对社会公共问题的讨论，从而使得政策问题也具有相应的层次性或地域性。不过，当影响范围逐步扩大时，局部的焦点问题也可能提升成为全国范围的问题，如非典型肺炎最初就只集中在广东省和北京市，但快速的蔓延使其很快成为全国民众高度关注的问题。

政府议程指政府相关部门根据特定程序而把公共问题列入自己的议事日程，进行讨论、研究和处理的过程。由于政府议程在程序上较为固定、在方式方法上比较严谨和精确，故此又称为正式议程。一般来说，政府是否将某个公共问题列入议事日程取决于民众压力的大小、其他问题的相对重要性以及政治意识形态等多种因素。在这方面，它所承担的角色可分为四类：任其产生、有限介入、积极鼓励和阻碍压制。⁽¹³⁾当问题确认需要较高成本或者纯属常规性事项时，政府可能只会消极接受公众已充分讨论并要求政府予以考虑的公共问题，将其列入政府议程。当议程中还有其他更重要的事项而政府又不愿被指为缺乏回应性时，政府会给公众提供某些反映问题和表达意愿的渠道，使其被列入政府议程更为容易。当问题激起了民众强烈反响、不及时处理会影响政府威信，或者当问题属于全局性、长远性事项时，政府会积极帮助公众界定和表述问题，甚至自己直接界定问题、确认政策目标。当问题不符合统治阶级的意识形态或者涉及执政党、政府自身利益时，政府会有意限制或阻止公众对其的讨论，而不愿意将其列入政府议程。相比较而言，公众议程中的政策问题大多以未成形、抽象、模糊的形态存在，而在政府议程中对政策问题有较明确的界定，并且也开始考虑相关解决方案。通常情况下，政策问题会首先进入公众议程，然后再进入政策议程，故此公众议程是政府议程的基础。但是，要解决政策问题的话，政府议程又是必需的，因为两者之中只有后者才在本质上是个行动议程。