四、政策问题确认的一般程序

政策问题的确认是一项非常复杂而细致的工作，也是有效解决政策问题的前提和关键，如果决策者没有清晰、准确地把握政策问题的性质、内容及其产生的原因，就不可能有的放矢地提出针对性的解决方案。从某种意义上而言，“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要”，因为“对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多”。⁽⁹⁾在实践中，政策问题的确认大体上包括问题的察觉、问题的界定和问题的陈述三个主要步骤。

1．问题的察觉

问题的察觉指某一问题逐渐扩散并达到较为严重的程度、已被相关主体发现并产生受剥夺感和不满足感、引起政府有关部门关注并认为值得为此采取行动的过程。作为政策问题确认的开始阶段，问题的察觉表现为“感觉到有问题存在”即意识到一种问题情境的存在，它可以通过各种途径来实现：人大代表的视察及对选区的走访、政府有关部门的行政检查、专家学者的调查研究、人民群众的上访及控告、新闻媒体的披露和报道，等等。在问题的察觉阶段，决策者和政策分析人员应从问题情境出发，尽可能多地搜集与问题相关的要素、材料和数据，并尽可能完整地列举不同社会集团或部门的相关主张和利益要求，以为问题的界定打下良好基础。

2．问题的界定

问题的界定就是运用最基本和最一般的学科概念，对问题进行特定的分析和解释，尤其是要做好问题归类和问题诊断的工作。问题归类指弄清问题的性质、发生的领域、范围等，例如政策分析人员要明确所面对的问题是一个经济学问题、政治学问题抑或是其他问题。如果被认定为是经济学问题，就需要从商品和服务的生产与分配、市场价格、成本与收益等角度去分析；如果被认定为是政治学问题，就需要考虑权力分配、政治体制、政党斗争、集团压力等要素。问题诊断指运用搜集到的各种信息和科学手段对问题的症结和原因进行分析，了解现实状态与理想状态之间究竟有哪些差距，然后搞清楚问题发生的主观原因、客观原因、直接原因、间接原因等。需要注意的是，问题的界定不纯粹是一个知识运用的过程，也涉及世界观和意识形态。这些因素会渗透在政策分析人员的潜意识里，从而促使他们把诸如某个国家贫困落后的根源判定为帝国主义剥削、国民素质低、领导能力差或者产业结构不合理。

3．问题的陈述

问题的陈述指通过可操作性的语言，将问题加以具体描述和表达，从而将其形式化的过程。一般来说，它涉及的是用数学模型来对先前已被定性的问题进行定量分析，以详细地勾勒出其各个方面，如边界条件、变量、发展趋势，等等。模型是有用的，因为它可以排除不相干因素而简化问题，突出重要变量之间的关系，并帮助政策分析人员解释和预测政策选择的结果。当然，在简化和抽象化的同时，模型也可能造成对现实的选择性曲解。所以，在这个阶段上，主要的困难在于经过形式化处理和表述的问题是否真实地揭示了问题的性质和特征。决策者和政策分析人员必须警惕，模拟技术自身的不完善使其在反映复杂的社会问题特别是结构不良的问题时常常力有不逮，故以数学方式建构起来的问题或许无法真正与现实社会中存在的问题相对应。

关于在京流动人口自办学校问题的调研

随着国家改外来务工经商人员涌入北京，外来儿童、少年就学问题日益突出，于是一部分由外来人口自办的学校或教学点应运而生。为搞清在京外来人口自办学校的基本情况，北京市政府教育督导室成立专门的调研小组，先后走访了海淀、朝阳、通州和昌平四个区的10处外来人口自办学校或教学点。

调研表明，在京外来人口自办学校存在的主要问题有：

1．此类学校都未得到市有关部门的批准，实际上都属于非法办学。

大多数外来人口自办学校未在任何教育行政部门办理审批或注册手续。少数外来人口自办学校虽持有外地教育行政部门颁发的“办学许可证”，但实际上县级教育行政部门无权异地发放“办学许可证”，而且这些发放部门并未真正履行其管理职责，因此，朝阳区曾发生学校的举办者携款潜逃的恶劣事件。

2．办学者不具备任职资格，学校管理状况不平衡。

从调查的学校看，没有一所学校负责人完全具备国家规定的基本任职条件。有的校长文化程度很低，有的则从未从事过教育教学工作，甚至连相关的工作也未接触过。大多数学校没有基本的管理制度，随意性极大，往往是校长一人说了算。很多学校只开语文、数学等主课，而课程计划规定的其他副科则根本不开或形同虚设，而且都无专任教师，学生的全面发展和素质的提高受到很大影响。

3．师资水平参差不齐。

在调查中发现，各校聘用的教师中，有过教育教学经历并达到较高学历水平的人很少，其中具有教学经历的只占30%，具有大专以上学历的占12%。由此看出，外来人口自办学校的师资水平总体是比较差的。

4．办学条件简陋，难以保证学生质量，且学生的安全、卫生隐患严重。

调查发现，大多数外来人口自办的学校设施设备和校舍极为简陋，学生的活动场地或根本没有或极为狭小，没有基本的实验仪器和体育、音乐、美术课的器材和教具，卫生状况很差且极易使传染病流行。1999年，朝阳区还曾发生外来人口自办学校肝炎、麻疹流行事件。