三、政策问题的类型

政策问题的种类很多，按照不同标准可以对其进行不同的分类，例如按照问题发生的领域可以划分为经济问题、政治问题和文化问题；按照问题作用的范围可以划分为全国性问题和地方性问题，等等。在这里，我们将根据问题结构——与政策问题相关的各种内在要素的构成状态，依次介绍政策问题的三种不同类型：结构优良的问题、结构适度的问题和结构不良的问题。⁽⁷⁾

1．结构优良的问题

结构优良的问题涉及的是一位或几位拥有相同价值偏好序列的决策者对少数备选方案进行政策选择。在做这样的选择时，每种备选方案的效用大小都可以根据前述的价值偏好序列来加以判定，而且每种备选方案的结果要么具有完全的确定性，要么在可预测和可接受的风险范围之内。因此，结构优良的问题属于可以完全计算机化的问题，其所有备选方案的结果都可以预先加以规划，对此最典型的代表就是政府或其他公共机构的基层执行部门中的大量操作性问题。

2．结构适度的问题

与结构优良的问题一样，结构适度的问题也涉及一位或几位决策者对数量有限的备选方案作出选择，而且政策价值取向也基本反映了决策者对排列好的政策目标顺序的共识。但与前者不同的是，在面对结构适度的问题时，各种备选方案的后果并不是确定的，也无法在可接受的误差范围内加以计算。此时决策者可能会陷入决策的困境，正如在所谓的“囚徒困境”中一样，该例子很好地说明了个体看似理性的选择可能会导致小到团体、政府机构，大到社会整体的集体不理性。

理性选择与囚徒困境

囚徒困境是博弈论的非零和博弈中最具代表性的一个虚构出来的例子，它在1950年最早由兰德公司的梅里尔·弗勒德和梅尔文·德雷希尔提出，然后经艾伯特·塔克以囚徒方式阐述并正式得名“囚徒困境”。

在经典的囚徒困境中，犯有重罪的两名嫌疑犯遭到逮捕，由于警方没有足够证据指控两人有罪，于是就分开关押他们并避免他们相互沟通。然后警方分别和两人见面，并向双方提供以下相同的选择：1．若一人认罪并作证检控对方（即“背叛”对方），而对方保持沉默，此人将即时获释，沉默者将被判监禁10年。2．若两人都保持沉默（即互相“合作”），则两人同样被判监禁半年。3．若两人都互相检举（即互相“背叛”），则两人同样被判监禁两年。

那么，涉案的两人会作何选择呢？根据博弈论中的理性假定，即每位参与者都会尽力寻求自身最大利益而不关心另一参与者的利益，困境中的两名理性囚徒因身处信息隔绝的境地，都会这样设想：1．若对方沉默，那么背叛会让我获释；2．若对方背叛指控我，我也要指控对方才能得到较低的刑期。所以，囚徒困境最终的可能结果是双方参与者都背叛对方，两人同样服刑两年。

3．结构不良的问题

结构不良的问题通常涉及许多个不同的决策者或决策机构，他们所持的价值偏好要么是不可知的，要么无法按统一的标准来排出优先顺序，同时政策备选方案及其结果也是不清楚的，而决策的风险和不确定性也难以估计。在这种情况下，政策选择的目的主要不是去揭示各种已知的确定关系，也不是要去计算备选方案所具有的风险或不确定性，而是要明确问题的本质。与前两类问题不同的是，结构不良的问题属于完全不具传递性的政策问题，它说明的是在偏好排序缺乏一致时不可能选出一个优于其他所有方案的方案，对此经济学家肯尼思·阿罗已经通过“不可能定理”进行了详细的论述。⁽⁸⁾

值得注意的是，在当今各国的政治生活中，结构不良的问题所占有的比例越来越大，而且许多新出现的重要的政策问题也都是结构不良的问题。这其中的原因有很多，例如公民社会的日渐成熟导致政策过程的参与者增加，政策涉及的利益相关主体众多导致价值间的相互冲突，各种风险的频发导致信息获取的难度提高而精确度下降……此种状况给决策者的判断能力和分析能力提出了更高的挑战，并且要求他们更专注于政策问题的构建及确认。