二、政策问题的特征

政策问题具有关联性、主观性、人为性和动态性等特征，接下来让我们分别对它们进行概略的说明。

1．政策问题的关联性

政策问题往往并非孤立存在，而是相互依存的，换言之，某个领域的问题可能会影响到其他领域，例如春运期间出行游客众多就常导致车票难买、环境脏乱、财物被盗、误班误学等一系列问题。与此同时，政策问题还总是相互交织的，亦即某个问题可能只是问题“丛林”中的一个组成部分，比方说美国黑人犯罪率高就是与其易失业、过度贫困、家庭不完整、遭受种族歧视等问题紧密相联的。在这种情况下，试图用分析性路径来将它们拆解或分割成各个要素要么是不可能的，要么是困难的，而且即便能够做到也很难获得对政策问题的清晰认识。因此，关联性的特征提醒我们，只有从整体、系统的角度来把握政策问题才能真正准确地辨别、界定乃至最终解决它们，这就是为什么有时候“同时解决10个相互关联的问题比解决一个问题自身要来得容易”⁽⁵⁾。

2．政策问题的主观性

政策问题是思想作用于环境、主观作用于客观的产物，其所指涉的外部客观状态、现象和情境等只有在经过人脑的思考和加工、被发现与人所信奉的价值观不相契合时才会被判定为是“问题”。于是，某种社会现象在不同时期、经由不同人群看来可能是问题，也可能不是问题。举例来说，在中国古代，一夫多妻被视为理所当然，而在当代“小三”却成为影响很多人家庭幸福的社会问题，其所反映的正是社会主流价值观的变迁。不仅如此，被普遍指认为是问题的某种客观状况在持不同价值观的不同人群眼里也可能属于不同性质的问题。好比中国农民贫困化的问题，一些人看到的是农民负担过重、农产品价格低；另一些人看到的是农民保守、图安逸、思路不开阔；还有些人看到的则是农民有效参与不足，政治上缺乏充分的代表。

3．政策问题的人为性

政策问题的存在通常导源于人类对自然界和社会的改造，导源于人的行为，故而具有人为性的特征，这主要表现在三个方面。首先，政策问题往往与人们违背客观规律，破坏与自然界和谐、协调的关系有关。在这方面有很多需要吸取的教训：水土流失和沙漠化问题是由于人类乱砍滥伐所致，能源紧缺是由于人类不间断开采和无节制使用所致，温室效应和大气污染是由于人类机动车排放大量尾气所致……其次，政策问题可能是先前某些社会成员的错误行为，或者政府不恰当的政策所造成的。例如，前苏联末期族际矛盾激化及各共和国离心倾向加剧的问题就在一定程度上肇因于前苏联政府某些领导人推行的大俄罗斯主义。最后，政策问题还涉及特定人群的利益，需要通过他们的公共活动予以表达，并根据一定的价值观来确认。正因如此，脱离人的行为的政策问题是不存在的。

4．政策问题的动态性

政策问题反映出的是公众对现状的不满意及希望对其加以改进的意愿，它可能因为社会生活的发展及人们价值观念的更新而逐渐缩小、消失，也可能不断扩散乃至恶化，例如人口、能源、环境等问题就大多是到20世纪才逐渐演变成为严重的全球问题的。除此之外，政策问题的解决方案也会随着外部环境因素及人们对问题内容、性质的理解发生变化而变化。20世纪90年代，以北京为代表的许多大中城市纷纷立法禁止鞭炮燃放，以减少因燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件，而十余年后又正是这些大城市在陆续改禁为限，以体现对民俗的尊重。更何况就某些具有时效性的政策问题而言，所拟定的相应解决方案若不能及时付诸实施，必然失去时机而无法再发挥作用。正因如此，“对于复杂的政策问题，分析永远不会终止”，“永远不能证明它已经找到了正确的政策，它将一直面临挑战”。⁽⁶⁾