一、问题与政策问题

人类社会生活中存在着各式各样的问题：个人会遇到身高偏矮、择业不易等问题；家庭会遇到收入过低、住房面积小等问题；学校会遇到师资不足、校舍亟待维修等问题；企业会遇到成本太高、竞争激烈等问题。然而，这些问题中有很多不需要政府也不应该由政府来加以解决，因为政府的政策干预所要解决的不是个人问题，也不是一切公共问题，而是某些引起公众广泛关注、得到政府充分重视并且属于政府管辖权限范围内的特定公共问题，即政策问题。

1．问题、个人问题和公共问题

在人们与周边环境发生互动的过程中，凡是人们的目标、期望、偏好、计划等不能实现的状况，或者反过来说，凡是现实中与人们的期望和预定目标不相符合的状况，都可统称为问题。问题是“人们的需要、受剥夺感或不满足感的体现”⁽¹⁾，反映出来的是客观实际状况与主观心理期望之间的差距。它既产生自外部客观情境，又涉及人的主观认识。由于不同的人往往拥有不同的主观需求和理想蓝图，因此同样的客观情境对于某些人而言是问题，而对另一些人而言可能就不是问题了。

问题可以宽泛地划分为“个人问题”和“公共问题”两大类。其中个人问题是个人依据自身需求，在争取现实状态向期望状态转化过程中遇到困难或产生矛盾而形成的差距。在人生道路上，个人问题随时都会碰到，因为人的需求任何时候都不可能完全得到满足：低层次的需求得到满足后，高层次的需求又会随之而来。个人问题需要个人通过努力去克服，而个人能力的提高也正是在不断发现问题、分析问题和解决问题的过程中得以实现的。一般来说，个人问题的影响范围较为狭窄，它只涉及一个人或少数几个人，但它却构成公共问题的基础。

所谓公共问题，就是社会上绝大多数人或相当一部分人所面对的共同问题，是阻碍他们的共同期望实现的各种客观因素及情势。公共问题超越了个人狭小的空间而与社会成员的生活息息相关，它涉及的人群范围较广泛，并且其影响所及已不仅限于某个区域或社会生活的某个领域。尽管公共问题并非抽象的而是由个人问题组成的，但是个人问题只有在特殊的情况下才会转化为公共问题，也就是说个人问题转化为公共问题必须满足相应的条件：一是问题产生的影响具有广泛性，即个人所遇到的问题不只影响到个人，也牵涉到众多社会成员的利益；二是问题的解决具有广泛性，即问题不是个别人或少数人通过努力能够解决的，而只有通过调动社会各方面的资源和力量才可能克服或解决。

通常情况下，个人问题与公共问题之间的区别是很明显的，例如一个大学生本科毕业后是继续深造还是选择就业，这只涉及他自身的偏好，纯属个人问题。但如果大学生们在本科毕业后普遍遭遇到择业难的困境，那就是一个公共问题了，因为它与多数人的利益密切相关。与公共问题类似，社会问题也会影响到社会大部分的成员的共同生活，但它多指公众所面对的社会现象领域的问题，即破坏社会正常活动、妨碍社会协调发展的社会现象，如人口问题、毒品问题、生态环境问题、劳动就业问题、种族歧视问题、青少年犯罪问题和老龄化问题，等等，此时公共问题包含着社会问题。不过，在日常生活中，公共问题与社会问题也常被人们用作同义语，都指与纯粹的个人问题相区别、涉及大多数社会成员并且为民众普遍关心的那些问题。

2．政策问题

囿于政府有限的资源、手段和能力，实践中不是所有的公共问题都必然会转化为政策问题，某些公共问题可以经由协商或者通过非政府组织的活动而得到解决，也可能随时间流逝而自然消失，无需诉诸政府，因此，政策问题的外延与公共问题的外延并未重合。既然如此，我们应该如何把握政策问题的内涵呢？在这里还是先看看国内外学者们的一些有代表性的界定吧。

美国政治学家安德森提出：“政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。”⁽²⁾

台湾学者林水波和张世贤认为，政策问题是“在一个社群中，大多数人察觉到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动，加以解决的必要者”⁽³⁾。

内地的张金马教授在其主编的《政策科学导论》中强调：“公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。”⁽⁴⁾

综合上述学者们的界定，我们可以归纳出政策问题所具有的五层含义：第一，政策问题是客观存在的公共问题，表明现状出了偏差或存在不足；第二，政策问题与公众流行的价值观有冲突，被认为是不公正的或不合理的；第三，政策问题已被多数人所察觉，有了明确的“问题”意识；第四，政策问题已通过个人或团体的行动予以表达，并产生了一定的压力；第五，政策问题属于政府管辖范围，且被列入政府议程。