三、全球问题与全球治理

全球问题是与全球化趋势相伴、在全球范围内普遍存在、严重威胁全人类生存和发展、只有靠全人类的共同努力才能解决的迫切问题。当今世界，全球问题主要包括失去控制的人口增长，社会的两极分化，饥饿和营养不良，广泛的贫困和失业，能源危机和资源匮乏，文盲及与时代相脱节的教育，犯罪和吸毒，恐怖主义活动，全球气候变暖，政治腐败和官僚主义，军事力量扩充及核扩散，民族和宗教冲突，艾滋病感染人数大幅上升……面对这些令人棘手的问题，所有国家特别是发达国家的政府需要反思过去和面向未来。之所以要反思过去，是因为这些问题都是由人的活动所导致的，不从过去吸取教训，问题会继续恶化；之所以要面向未来，是因为它们都必须靠今后的合作来解决，没有全球视野，问题就难以根除。

在过去几百年间，世界各国都曾为其盲目追求经济增长的政策方针而付出沉重的代价：汽车产量倍增造成尾气排放过多和温室效应，无限制地开采造成矿产资源的短缺，乱砍滥伐造成水土流失严重，大量购买武器造成愈演愈烈的军备竞赛，种族歧视和剥削造成仇恨、清洗和屠杀，权力监控不足造成寻租和以权谋私，社会保障不健全造成弱势者贫困化和社会矛盾激化。反思这一切，需要总结的首要教训就是应当正确处理经济发展与生态保护、社会和谐的关系，在适度经济增长的前提下，探寻适合本国国情的应对环境、能源、人口、腐败、犯罪等问题的途径和方法，本着对子孙后代负责的态度，用可持续发展的思路来指导政策制定，而非杀鸡取卵、竭泽而渔。

时至今日，全球问题已超越社会制度的差异和意识形态的分歧而成为发达国家和发展中国家、社会主义国家和资本主义国家政策议程中共有的议题，关系到全人类的根本利益。要解决它们决非一朝一夕的事情，也不能完全依赖主权国家，而必须靠各国政府和人民长期的互助及共同的努力，正如近些年来在反恐怖主义、加强气候监控、打击毒品走私、甲型H1N1流感防治等问题上已经出现过的某些形式的跨国合作一样。很显然，这种以问题为导向、主体多元化、强调参与和协调、注重规则及有序性的新型管理活动不同于传统的统治行为，它属于一种全球治理。根据全球治理委员会的定义，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排”⁽¹⁸⁾。

总体而言，治理的全球化使过去一些悬而未决的问题有了显著进展，也使非政府组织和普通公民得以广泛地参与政策制定和实施。通过倡导谈判与协商，如今的国际组织能够发挥更大的作用，特别是在建立相关问题的合作机制上。然而，“绝大多数公民都大大低估了以下事实的程度，即大多数国家的海洋法是在伦敦的国际海事组织中拟定的；空气安全法是在蒙特利尔的国际民用航空组织中拟定的；食品标准是在罗马的粮食与农业组织中拟定的；知识产权法是在日内瓦的世界贸易组织和世界知识产权组织中拟定的”⁽¹⁹⁾。那么，这些为解决全球问题而实施的国际性的干预措施意味着什么呢？在反全球化人士看来，它们可能会对小国的国家主权构成冲击，因为国际货币基金组织等有权势的国际机构大多是由发达国家所主导的，削弱国家主权的重要作用有可能在客观上导致强国和跨国公司借以干涉他国内政，迫使小国在制定政策时作出各种让步。为避免这种隐含的危险，就必须允许所有国家以平等身份参与对话，并拥有相应的代表性和决策权，毕竟没有话语权也就无法真正分享治理权。

思考题：

1．政策环境是如何与公共政策相互作用的？

2．试举例说明政策环境的交叉性。

3．亚洲小国不丹是世界公认的十大环保国家之一，该国政府通过立法规定森林覆盖率不得低于60%，请对此作一些评价。

4．德意志联邦共和国本是在合法性极低的情况下建立的，然而卓有成效的经济政策却使其政府很快赢得了民众的高度认同，这说明了什么？

5．前苏联在民族文化政策制定中推行大俄罗斯主义，最终导致了民族利益矛盾激化和苏维埃政权危机的发生，对此我们应吸取哪些教训？

6．民主的政体被大多数人认为能使政策制定更好地反映民意，然而也有些民主的批评者认为它会导致政策制定缺乏效率，你如何看？

7．请列举当前公共政策制定中所体现的各种不同的价值观。

8．伊拉克战争是美国在未经联合国授权的情况下发动的，请从多方面把握其战略意图：建立中东军事基地、控制伊拉克的石油、推进美式价值观、遏制原教旨主义……

【注释】

(1)［美］弗里蒙特·E．卡斯特、詹姆斯·E．罗森茨韦克：《组织与管理——系统方法与权变方法》中国社会科学出版社1985年版，第149页。

(2)［美］E．R．克鲁斯克、B．M．杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第26页。

(3)朱志宏：《公共政策》，台湾三民书局1991年版，第79～80页。

(4)［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第284页。

(5)《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第517页。

(6)陈汉文编著：《在国际舞台上——西方现代国际关系学浅说》，四川人民出版社1985年版，第59页。

(7)［英］麦金德：《历史的地理枢纽》，商务印书馆1985年版，第13页。

(8)席来旺等：《各国储备战略资源确保国家安全》，《人民日报》2009年7月3日。

(9)姚先国、罗卫东：《比较经济体制分析》第2部分，浙江大学出版社1999年版。

(10)［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第41页。

(11)［美］西蒙·马丁·李普赛特：《政治人：政治的社会基础》，上海人民出版社1997年版，第60页。

(12)《斯大林全集》第11卷，人民出版社1955年版，第286页。

(13)Alan R．Ball，Modern Politics and Government，Macmillan，1983，p．104－105．

(14)［英］杰弗里·托马斯：《政治哲学导论》，中国人民大学出版社2006年版，第283页。

(15)［美］E．R．克鲁斯克、B．M．杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第36页。

(16)［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，译林出版社2000年版，第69页。

(17)［美］彼得·J．卡岑斯坦编：《权力与财富之间》，吉林出版集团2007年版，第11页。

(18)俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第270页。

(19)［英］戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社2004年版，第15页。