二、文化环境

公共政策的文化环境是对政策制定具有深远影响的一个社会的文化状况，通常包括意识形态、政治文化及价值观等。

1．意识形态

意识形态是用来解释社会应当如何组织和运作的一组系统的观念集合，“它们代表了对社会和政治生活的一种整体的视角、价值承载者和行动指南”。⁽¹⁴⁾根据马克思的看法，一切社会占统治地位的思想都是统治阶级的思想，而意识形态也必然是统治者世界观的体现。

意识形态对政策制定的影响是显而易见的，因为在冷战时期各主要大国的外交政策几乎都受“东方对西方”的这种思维支配。仅以美国为例，“铁幕降下欧洲”的焦虑不仅体现在二战后初期的“马歇尔计划”中，也反映在20世纪50年代对朝鲜半岛的干涉和60年代入侵古巴的行动中。其中“马歇尔计划”的出台为了“支持那些正在抵抗武装的少数人或外来压力的征服企图的自由民族”；出兵朝鲜是为了遏制共产主义向世界蔓延的趋势；而赶卡斯特罗下台则是为了防止古巴成为苏联指挥下致力于颠覆其他美洲共和国的武器。

在苏东解体之后，曾有人重拾意识形态终结的论调，声称人类已经不再需要连贯的构想社会经济和政治目标的抽象思想体系，所有国家都将全力聚集于公共管理问题，争论只限于政策工具及细枝末节的分歧。然而，新千年少数穆斯林驾机撞向美国世贸中心的狂热举动很快改变了这一切，人们发现意识形态不仅始终存在，而且越来越多元化，原因在于每个特定群体都会把其捍卫的利益和主张加以“意识形态化”。美国政府在“9·11”后开始把恐怖主义作为一种极端的意识形态来看待，而反恐战争则被布什形容为“争取文明之战”和21世纪的意识形态决战，这都充分说明了意识形态在当代的重要性。

2．政治文化

政治文化是公众长期形成的对政治体系的一整套相对稳定的认知、情感和评价，它通过社会化过程而世代延续，成为凝结在政治体系中的非物质“遗产”。

根据阿尔蒙德和维巴的看法，政治文化可以划分为三种不同的类型，即地域型政治文化、依附型政治文化和参与型政治文化。在地域型政治文化中没有广泛的政策参与，不存在对政策变革的渴望，而且人们也不关心政府的事情，他们依靠非专业化的酋长、巫师等来指导其宗教和社会事务。在依附型政治文化中，人们对政治体系的输出有准确的认知，但是缺乏影响政策制定的效能感，故此只能被动接受政府的政策。在参与型政治文化中，人们对有关的政策信息有较充分的了解，他们相信自己可以控制公共政策，并且愿意为此而积极活动以影响政治机构。

除了类型的差异外，我们还应注意各个国家独具特色的政治文化，它们常常会导致不同国家的民众有不同的政策偏好。受不同政治文化的熏染，针对同样的政策问题，不同国家可能出台不同的政策，针对同样的政策目标，不同国家可能选取不同的政策工具。举例来说，在美国，很少有人赞成政府兴办企业，然而在同样奉行自由市场经济的英国却很少有人反对政府兴办企业。再举一例，垄断和不正当竞争的问题虽然在美国和德国都促成了相关立法的通过，但与美国的反托拉斯法相比，德国《反对限制竞争法》对工业卡特尔的态度显然更为宽容得多，它特别规定了“不适用卡特尔法的特殊经济领域”。

需要指出的是，任何一个国家的政治文化都包含着不同地区和群体的各种政治亚文化，它们的存在可以部分地解释地区间的政策差异，也可以说明为何针对不同地区和群体实施的同一政策会有不同的效果。

3．价值观

价值观涉及人的政治信仰、精神追求及喜好憎恶，是人们对某些事物进行处理、评判和抉择时取舍的标准。

在政策过程的每个环节，我们都可以看到不同的价值观渗透在其中：确认政策问题时，某种价值观认为它是需要政府采取行动来解决的政策问题，而另一种价值观认为它属于私人性问题；设定政策目标时，某种价值观希望尽最大可能地确保机会公平，而另一种价值观注重的是如何使弱势者受益更多；从事政策规划时，某种价值观小心谨慎地遵从既有经验，而另一种价值观倾向于开发有创造性的新思维；执行政策方案时，某种价值观固执地反对一切偏离并视其为不合法，而另一种价值观愿意持更为变通的态度并视其为灵活性的需要；评估政策效果时，某种价值观充分肯定的是低成本的投入和高效率的产出，另一种价值观则质疑其对既有民主政治过程和行政人员公益精神的破坏……

由于政策过程最终是靠人来启动和参与的，因此“政策制定的目的可能反映了那些涉及政策制定过程的人的内心主观愿望和他们对过去、现在和未来的看法”⁽¹⁵⁾。值得注意的是，虽然价值观相比人的行为来说是更深层的东西，但是有效的政策引导仍然可能使其发生改变——当然这种改变是缓慢的。况且价值观还会随经济、社会的发展（或者因为某些特殊事件）而发生改变，然后通过对公共舆论的影响推动政策革新和调整。美国学者英格尔哈特在《静悄悄的革命》中曾提出过“后物质主义价值观”的概念，以说明西方社会的民众在工业化后越来越看重政治、生活和环境质量的状况，而政府所遭遇的不信任和不满意在一定程度上也是由于它不能及时调整政策重心，没能很好地适应公众价值观的这种变化。