二、社会环境

公共政策的社会环境指的是政府制定和实施具体政策时所面对的总的社会状况，它主要涉及人口数量和结构、民族和种族、公民组织和团体等。

1．人口数量和结构

一个国家的人口如果过多，粮食、就业、卫生、住房、教育、交通、治安等方面的问题就会凸显，政府的压力也会更大。为了解决人口增长过快带来的问题，东南亚和非洲的许多国家都制定了计划生育政策，以使人口与环境和资源相协调。中国自20世纪70年代以来全面推行计划生育，并在1982年定其为基本国策，从而使人口的出生率和自然增长率明显下降，人口无计划增长的局面得到了控制和扭转。当然，对地广人稀的国家来说，其移民政策往往更宽松，取得归化国籍较容易，且通常是鼓励生育人口的。举例来说，前苏联和现在的俄罗斯都设立过荣誉勋章，用以奖励那些多生孩子的“英雄母亲”；而近年来的法国、西班牙、蒙古等国政府也实施了一系列鼓励生育的人口发展政策，例如给予多子女家庭以补助，等等。

与此同时，倘若一个国家人口中的性别比例或年龄比例失衡，也会带来远患和近忧。在现今的中国，男性已比女性多出几千万，这会导致未婚男青年增多，从而直接影响社会稳定与和谐。所幸的是，中国政府已经采取了一系列措施来缓解目前的男女性别比失调，例如通过立法来严格限制非医学原因的性别鉴定，倡导“关爱女孩行动”等，不过要在短期内取得大的收效仍需更大力度地采取针对女孩的优惠政策。年龄比例的失衡是一个更为普遍的问题，它不仅影响发展中国家，也影响发达国家。在日本和西欧，老龄化已造成了众多的问题，如老年人的生活保障、医疗护理、养老金发放、心理健康，等等。中国目前由于生活质量和健康水准得以提高，老龄人口的增长量和增长速度是很惊人的，这就要求政府尽快建立起完善的老年社会保障体系，确保老年人特别是农村老年人的养老、医疗问题能得到妥善解决。

2．民族和种族

民族是“人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同的民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定共同体”⁽¹²⁾。现今世界上几乎一大半国家都拥有多个民族，它们之间会因为生活方式、风俗习惯等方面的差异而产生不同的民族问题。特别是有些国家的统治者持极端的民族沙文主义立场，他们对本国的少数民族进行压迫和剥削，从而常常挑起民族纠纷，造成民族与民族之间的不平等。中华人民共和国成立后，中国政府制定了多项政策以促进民族之间的团结，其中具有代表性的如实行民族区域自治制度、推动少数民族地区的社会改革、培养和使用少数民族干部、尊重和发展少数民族语言文字、放宽计划生育的要求，等等，因此可以说中国是民族政策最为完善的多民族国家。

种族指在体质形态上具有某些共同遗传特征的人群，又称人种。世界上有哪些种族并无公认的看法，但绝大多数人都承认它是客观存在的。从19世纪起，有些人类学家认为种族和人的智力、道德水平有很深的联系，因此不同种族的文化之间有高下之分。在这样的种族主义思潮影响下，一些国家的统治者采取了对所谓劣等种族进行压迫和实施隔离的做法，更极端的甚至实行种族灭绝。这其中最具代表性的如南非，它的种族隔离制度不仅延续时间长，而且通过隔离设施法、混种婚姻禁止法等形式被系统地贯彻实施。虽然时至今日种族隔离已被公认为是对“人类的犯罪”，各国政府也都已在法律中明确承认了所有种族的平等权利，但对于收入水平和受教育程度都较低的少数种族来说，如果缺乏有效的政策举措，其整体的社会地位就很难得到实质性提高。

美国少数种族的优惠政策：肯定性行动计划

肯定性行动计划是一项在1964年《民权法》基础上发展起来的平等权益的措施和法案，指美国政府制定的以反歧视为目标的向部分弱势群体作适度倾斜的社会政策，即在求学、就业、颁发奖学金以及接受政府贷款和分配政府合同时，在竞争能力和资格基本相同或相近的情况下，黑人、印第安人等有被优先录取、录用或优先得到贷款和政府合同的权利。肯定性行动计划的初衷是为了纠正和弥补数百年来令人感到耻辱和难堪的种族歧视所造成的伤害，帮助社会上遭受种族歧视的广大黑人和其他少数种族的成员获得平等对待的机会，从而改善他们的经济地位和社会处境。从实践来看，肯定性行动计划确实给以黑人为代表的少数种族带来了好处，因而得到了他们的衷心拥护。然而，由于过分地采用配额制度来表现这种照顾，肯定性行动计划也引发了诸多的争议。比如，在黑人学生和白人学生的入学竞争中，黑人学生往往由于配额制度的存在，即使入学成绩低于某些白人学生，他们也仍然被录取，而某些白人学生则被拒绝录取。这样的结果引起了许多白人的不满，他们认为肯定性行动计划以种族为基础对少数种族实行优待，是一项极不公平的政策，实行的是对白人的“反向种族歧视”，违背了美国社会公平竞争、机会平等的原则。由于这个问题的特殊性和复杂性，最高法院的态度一直摇摆不定，而其对所涉及案件的判决更多反映出的是大法官内部的矛盾冲突。

3．公民组织和社团

公民组织和社团的数量、影响力可用来衡量一个国家公民社会的成熟程度，通常来说在经济较发达及公民享有结社自由权的国家里，它们的数量会更多，影响力也更大。

这些类型各异的公民组织和社团活跃在政策过程的每一个阶段，它们会作为特定群体的代表向政府提出利益诉求，以推动相关问题列入政策议程；它们会给议员和政府官员以专业的政策信息和数据，甚至直接替政府部门从事政策规划工作；它们还会发表带倾向性的意见和评估，以直接支持或反对某项具体的政策。由于许多政策都有得利者和受损者，故同一政策常常受相互对立的公民组织和社团的影响，例如在美国中东政策的制定过程中就可能看到美国以色列事务委员会和阿拉伯美国人全国协会的行动，其中前者的宗旨是“防止出现破坏以色列安全的美国同阿拉伯的结盟”，而后者则以“疏远以美关系”为目标。在上世纪五六十年代，曾有些集团理论家认为政策就是集团之间力量对比的产物，而政府只是无足轻重的裁决人。这种观点已为后来的学者所摒弃，因为他们都清醒地认识到，公民组织和社团虽然在政治生活中扮演着极为重要的角色，但政府的作用仍然是不容忽视的，况且它们中有不少本身亦是政策所造就的。

需要指出的是，绝大多数的公民组织和社团只关心某个特定的议题，也通常只在此领域有较强的影响力。在《谁统治？一个美国城市的民主与权力》中，政治学家罗伯特·达尔阐明了纽黑文市权力分散的状况：由于每个权势集团都各有其问题领域，因此不存在一个对所有问题领域都有影响力的权势集团。在当代中国，工会、共青团和妇联等只是执政党领导下负责联系特定人群、政府亦主动与之合作的政治社团，它们不像西方国家的利益集团那样通过向政府施压来达致某方面目的的。尽管如此，它们仍然在其所联系的事务上拥有被咨询权和监督权，例如工会可动员工人对劳动保护、保险、工资、住房等政府法规执行情况进行监督。在改革开放后，伴随着经济的飞速发展，中国沿海地区出现了成员基于利益维护的需求而自愿结成的、在组织关系上不隶属于执政党和政府、行为也不直接受其领导的一些公民组织和社团。这些组织和社团的出现，有助于扩大群众参政和更好地反映民众意愿，不过也使健全管理法规和完善分类管理制度成了当务之急。