二、自然环境的构成

自然环境主要包括地理位置、气候条件、水、动物、植物、矿藏、太阳辐射等，科学家们通常把这些因素划分为大气圈、水圈、生物圈、土壤圈、岩石圈等五个自然圈。在这里我们将集中讨论两种极为重要的自然环境因素对公共政策的影响，即地理位置和矿产资源。

1．地理位置

地理位置对国家的政治行为具有很强的解释力，认同此种观点的几位欧美学者于20世纪初创立了地缘政治学——德国人豪斯浩弗把它界定为利用地理知识来支持和指导国家政策的一门艺术。⁽⁶⁾

在地缘政治理论中，最有影响的当属马汉的海权论和麦金德的大陆心脏说。根据马汉的观点，要跻身于世界强国之林，就必须称霸海洋，而称霸海洋有赖于控制战略海道和海峡。英国能够发展为日不落帝国，在很大程度上得益于其长期保持了“海上霸主”的地位，而这种地位的维持又源于英国政府根据自身地理位置选取的明智的国家政策：英国与欧洲大陆隔着英吉利海峡，它不需维持陆军即可封锁欧洲大陆的港口，并控制出入欧洲北部的航线，这样的地理位置促使英国政府坚定不移地追求海外殖民地、推动海上贸易、大力发展海军，最终实现了海洋统治权。与马汉的看法不同，麦金德认为由于陆地交通工具的飞速发展，陆权已重新对海权占据了优势，英国的衰落正反映出这一点。麦金德把欧亚大陆和非洲合称为“世界岛”，把世界岛最偏远的地方称为“心脏地区”。由于心脏地区有丰富的资源，具有重要的战略意义，而东欧是通向这个地区的门户，于是他得出了这样的结论：“谁统治东欧，谁就能主宰心脏地带；谁统治心脏地带，谁就能主宰世界岛；谁统治世界岛，谁就能主宰全世界。”⁽⁷⁾在第二次世界大战中，大陆心脏说曾经成为德国法西斯主义所谓征服世界的理论依据，这是非常令人遗憾的。

不过，海权论和大陆心脏说尽管都有其局限性，但它们也包含着如下真知灼见，即国家必须根据其地理位置来选择恰当的发展战略。20世纪六七十年代，日本从废墟中再度崛起，令世界称奇。在总结其经济起飞的经验时，学者们不约而同地提到一点，即日本政府充分利用了其四面临海、海岸线曲折、多优良港湾的优越自然条件，将工业沿海分布，大力发展造船业、海洋运输业、加工贸易型经济，这样的工业政策规划是非常科学合理的。再举个例子，伊拉克战争之后，约旦政府抓住伊拉克重建的巨大商机，利用与伊拉克（约旦北部的亚客巴港是进入伊拉克北部唯一的港口）、沙特、黎巴嫩、埃及接壤的中心位置，出台各项优惠政策来发展与伊拉克贸易，如规定途经约旦进入伊拉克市场的产品在约旦免税，对伊拉克人实行免签证等，其所获得的利润是极其丰厚的。需要指出的是，地理位置对决策者的制约作用是有限的，好的决策者既能够利用地理位置的优势，也能够克服地理位置的劣势。美国旧金山经圣克拉拉至圣何塞近50公里的一条狭长地带本不是非常好的投资区，但政府非常宽松的政策环境仍使它吸引了很多投资家，实现了资金和技术的结合，成为有名的“硅谷”。这充分说明，机械唯物主义的“地理环境决定论”是错误的。

2．矿产资源

矿产资源指经过地质成矿作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有开发利用价值的矿物或有用元素的含量达到具有工业利用价值的集合体，通常分为金属矿产、非金属矿产和能源矿产三大类。矿产资源是重要的、非再生的自然资源，是社会生产发展的重要物质基础，并且关系到国家安全，因此各国政府都无不注意立法对其加以合理开发、利用和有效保护。

例如，美国里根政府在20世纪80年代初美国与苏联紧张关系加剧之际制定了《物资和矿物原料国家政策、调查和开采法》，规定必须保证国家拥有为维护国家安全、人民福利和工业生产水平的足够的原料。韩国政府储备战略资源的主要方法是高价收购，限制使用。2008年韩国政府将铟、钨、钼、锗等在内的12种稀有金属列为“国家极为稀缺的战略资源”，并和民间企业积极开拓海外资源市场，获取充足的石油、天然气等重要资源，以确保国家战略资源储备库的充足性，这些措施取得了很好的收效。⁽⁸⁾加拿大的联邦政府在1996年制定了“通过合作伙伴关系，促进可持续发展”的政策，与各省区政府合作，共同管理金属矿产。印度政府则在矿产资源开发政策方面鼓励利用国外资源与资金，它出台了四部投资法来为外商创造良好的投资环境，并在审批、勘探开采许可证、税收等方面鼓励多元化开发。

中国是一个矿产资源较为丰富的国家，许多矿产储量位居世界前列，截至2000年底，已发现的矿产有171种，其中探明储量的矿产157种，矿产地两万多处。不过，中国的矿产资源也存在着能源矿产结构不理想、重要金属矿产质量欠佳、非金属矿产分布不平衡等弊病。为了给中国经济的持续快速协调健康发展提供重要保障，中国政府先后制定了《矿产资源法》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源监督管理暂行办法》等20多项配套法规和规章。2009年，国土资源部还组织实施了《全国矿产资源规划（2008－2015年）》，这对于贯彻落实节约资源与保护环境的基本国策，构建保障和促进科学发展新机制等将具有重要的现实意义。

石油禁运与西方国家的中东政策

由于矿产资源的分布并不是均衡的，因而在现实政治中某些国家能够凭借其对重要矿产资源的控制而更有效地推动经济社会的发展，或实现国家利益。

1973年10月，埃及和叙利亚同时向以色列发起进攻，第四次中东战争由此爆发。在战争中，阿拉伯国家对西方人支持和庇护以色列的态度深※感不满，决定利用石油武器教训西方大国，于是石油输出国组织决定提高石油价格，减少石油生产，并对发达资本主义国家实行石油禁运。阿拉伯国家一致认为，美国应该为其支持以色列的立场受到惩罚，因此，应该对其实行最大限度的禁运。在尼克松总统向国会要求给予以色列22亿美元的援助后的第二天，沙特阿拉伯和其他阿拉伯石油生产国对美国实行了完全石油禁运。

禁运引发了二战后资本主义世界最大的一次经济危机——当然阿拉伯世界的经济同样受沉重打击，它提高了沙特阿拉伯在世界政治舞台的地位，并成功地促使美欧日各国重新检讨自己的中东政策。由于日本对中东石油的依赖程度高达100%，所以它赶紧撤回了以往暧昧不清的中东立场，表明支持阿拉伯国家，并在该年底使阿拉伯产油国正式承认日本为友好国家，解除了对它的石油禁运。欧洲国家由于遭受阿拉伯国家威胁石油禁运和贸易杯葛，早已停止向以色列供应武器和军需品。华盛顿政府也加强了与沙特阿拉伯的谈判，它在禁运后成功地建立了一个外国援助新模式：用沙特阿拉伯的钱聘请美国公司建设沙特阿拉伯。

禁运的时间虽短，其影响却无法估量。沙特阿拉伯原油的卖出价从1970年1月1日的1．39美元／桶飙升至1974年1月1日的8．32美元／桶。美国政客及后来的政府永远无法忘记20世纪70年代初期到中期这个沉痛的教训，自此保障石油供应成为一种不可动摇的决策前提。