二、公共政策与政策环境的互动

公共政策与政策环境之间是紧密相连、双向互动的，换言之，公共政策既受政策环境的影响，又反过来影响其政策环境。

首先，任何公共政策都是特定环境所造就的。历史唯物主义原理告诉我们，研究公共政策必须结合社会的经济基础、社会生产力状况及社会上层建筑各个组成部分，因为公共政策属于政治上层建筑的范畴，它根源于并服务于一定的经济基础。作为政治系统的一种输出，公共政策是政府为了缓解环境对其的压力——通过政治社团的参与和选举等活动加以表达——而制定出来的，因此一项政策的出台往往意味着环境中某个具体的公共问题的存在。不过，要推动问题列入议程并促使政府为其采纳此种行动而非彼种行动，还有赖于多种因素的综合作用：各派政治力量的支持、充足的资金支持、社会价值观念的认同、媒体宣传所促成的良好时机，等等。这就是说，公共政策总是依附于一定的政策环境并且以其为母体，它不能脱离和超越其所处的政策环境。1979年中国政府提出要建设“经济特区”以更好地吸引外来投资，这与“文革”结束后实行改革开放的大环境是相一致的；20世纪80年代美国斥巨资打造“星球大战计划”以消除苏联日益增长的核威胁，这是美苏争霸的冷战下的产物；近几年来各国政府纷纷推出经济刺激计划以救市，这也必须与全球金融危机的背景联系起来进行考察。甚至各国政府的政策制定方式也都受其不同的国内外环境的影响，例如在二战后初期，日本政府的外交政策基本上都由美国决定，毕竟它只是麦克阿瑟领导的美军所占领的一个战败国。

其次，公共政策必须适应政策环境的变化。政策环境并非一成不变的，随着时间的推移，政治力量间的对比常发生改变，所需的财力可能短缺，社会主流价值观不断更新，有利的舆论及时机会丧失。在这种情况下，政府需要不断推动政策的革新，或者终结原先的政策，或者重新制定新的政策，而政府执政能力的高低在一定程度上也取决于采纳的政策是否适应政策环境的变化。在实践中，政策环境的变化常常意味着政府面临着新的挑战和要求，此时如果不能对政策进行必要的调整，就难以有效解决政策问题，无法满足人民群众日益增长的物质文化需求，甚至会阻碍经济社会的发展。反之，政府若能根据政策环境的变化而采取恰当的应对措施，就能够获得良好的经济效益和社会效益，进而巩固自己的合法性。举例来说，燃放烟花爆竹曾长期被看作是民俗的一种，属于个人自由。然而1993年北京市人大常委会却在众多人大代表、政协委员和市民的要求下通过了一项法规禁止燃放烟花爆竹，其背景是该年春节期间北京市因烟花爆竹造成171起火警和544人被炸伤，危害很大。“禁鞭令”带来了更多的安全感，减少了火患，但同时淡化了节日的氛围，于是不断有人冲破禁令，要求废除禁鞭令的声音也越来越大。为了维护法规的权威，每年春节期间都有不少的民警花费大力气来参与禁放工作，可却是“执法成本很高，社会效果不好”。到了2005年，北京市人大常委会在充分征询民意之后颁布了《北京市烟花爆竹安全管理条例》，由禁鞭改为限时限地燃放，新政策受到了市民的普遍欢迎，并最终促成了各大城市的纷纷解禁。

再次，公共政策对环境具有能动的反作用。如前所述，任何一项公共政策都是特定环境所造就的，它受制于各种自然和社会因素且必须适应其环境的变化。不过，公共政策并非始终是消极的和被动的，它的实施常常对政策环境产生深远的影响，从而部分地甚至极大地改变政策环境。特别是在现代社会，公共问题的日益繁复使政府干预的范围不断扩大，而政策也逐渐成为必不可少的优化环境的手段，党的十四大有关建立社会主义市场经济体制的决定就是一个明显的例子。在1992年以前，中国长期实行的是计划经济，它在快速推动工业化的同时也造成了所有制形式单一化、企业严重依赖政府主管部门、吃“大锅饭”现象严重、官僚主义习气盛行。随着社会主义国民经济的日益巩固和发展，高度集中的计划经济体制的弊端越来越显露出来，在一定程度上阻碍了社会主义生产力的发展。所幸的是，党中央及时调整了政策，提出要建设市场经济、尊重市场的基础调节作用和遵循价格规律办事。这一决定很快使政策环境发生了重大改变。尽管在当时仍有不少人把市场调节看作是资本主义的东西，但是市场很快在实践中体现出了自己的优越性，也为自己赢得了越来越多的拥护者，这正是公共政策对政策环境能动的反作用的体现。当然，公共政策对环境的反作用并非都是有益的，如果制定政策时没有做充分的论证，没有广泛听取民意，那么一项坏政策也可能会使环境恶化，在这方面我们同样有许多应当铭记的教训。