一、政策环境的含义

从系统论的观点来看，所有的事物都可以被看作一个相对独立的系统，它处于更大的系统之中并构成这个更大的系统的子系统。如果系统是开放的，而不是封闭的，那么它会具有可分辨而又可渗透的界限。这种界限既能够使系统与其环境区别开来，确保其具有一定程度的自主性和独立性，同时又意味着系统与其环境之间存在着双向的影响与被影响关系。作为系统之外又与其相关联的事物、境况及条件，环境是系统生存和维持的基础，而系统要发挥效能就必须不断与其环境交换人员、信息、能量、材料，等等。对于不同的系统来说，环境的内容不同，环境中最重要的影响因素亦不同。由于任何系统都置身于一定的环境之中，并且在一定的环境中运行、演化，故不存在没有环境的系统。正因为这样，要更好地认识某个系统，就必须结合其环境来展开研究。也正因为这样，要更好地完善某个系统，就必须根据环境的变化来对其进行相应调控。如果只把系统看作封闭的并“只集中注意它的内部作业，不考虑其环境的影响，这样是比较简单些，但这会导致错误的结论”⁽¹⁾。

在现实生活中，政策系统同样是一个需要考虑其外部环境的有机系统，它是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”⁽²⁾。这个系统由政策主体、客体及其相互作用而构成，它总是处于各种环境之中，并受环境的直接或间接影响。国内有学者认为政策环境是构成政策系统的一个更大的“超系统”；也有学者认为政策环境是行政生态的一部分，强调政府与其环境的互动和动态平衡；还有学者将政策环境理解为提供政策的需求和输入的因素，探讨需求输入同政策中枢决策系统的政策输出之间的关系，这些看法都有一定的道理。在这里，我们把政策环境界定为影响公共政策产生、发展和终结的一切因素的总和。

那么，影响公共政策产生、发展和终结的因素主要有哪些呢？对此仁者见仁、智者见智。美国行政学家安德森在其《公共决策》中概括出了地理特点、人口统计要素、政治文化、社会结构和经济体制等环境构成，并提到在一国外交政策和国防政策制定时他国亦成为环境的重要组成部分。中国台湾学者朱志宏则在《公共政策》一书中区分了内社会环境和外社会环境，“其中包括文化的、制度的、社会的、经济的、政治的、心理的，甚至自然的因素”⁽³⁾。在本章中，我们将重点考察自然环境、经济与社会环境、政治与文化环境、国际环境对政策制定的影响，它们共同构成了政策环境的主要内容。