七、渐进决策模型

渐进决策模型是由美国政治学家林德布洛姆最先提出来的，他与西蒙一样，也认为人的理性是不完全的，且受到时间、分析成本等各种因素的限制，故此决策无法达到完全理性。不过，林德布洛姆还着重批判了理性决策模型把手段与目的相分离的做法，即把政策制定视为先澄清目标再为此而分步骤来寻找手段的做法。在他看来决策其实是“一个非常复杂的分析和政治的过程，这一过程既无开端，也无结尾，其界限极不确定”⁽²¹⁾。

林德布洛姆相信，大多数政策制定所走的都是一条“渐进调适”的道路，它强调的是新、旧政策之间的延续性，而这样做的理由是非常充分的：（1）以往制定的政策投入了大量人力、物力和财力（亦即所谓沉淀成本），全盘抛弃它而另起炉灶会带来巨大的损失；（2）既有政策已经形成了特定的组织和价值观，进行急剧变革只会造成人们心理上的不适应和行为上的抵制；（3）现实生活中决策者没有足够能力来预知一项全新政策所能产生的后果，过于求新和求变必定会欲速则不达；（4）政策制定时常常因价值观的分歧和模糊而难以取得一致的看法，探寻全面革新之道蕴含着极大风险。

建立在前述分析基础上，林德布洛姆提出合理的决策应当“在政策比较上限制那些与现行政策差异程度较小的政策来得到简化”⁽²²⁾，并尽可能地采纳修修补补的、渐进的、不断调适的方式。他还向决策者提出了如下一些建议：必须保持对以往政策的承诺，专注于政策微小的和逐步的改变；必须着眼于减少现行政策的缺陷和促进目标与备选方案之间的相互调适，而不用过多地分析与评估新政策方案；必须遵循按部就班、积小为大和稳中求变的原则，通过小变来谋求大变，以避免大的社会震荡；必须把决策看成是一个连续或系列的过程，以保持高度的灵活性、恢复力和持久性，从而提高他为复杂问题制定良好政策的能力。

应当承认，渐进决策模型中的某些观点是很有道理的，例如公共问题的解决不能够总是依靠一次性决策和个人理性，而应当寄望于长时段和群体的长期智慧。虽然我们不能说所有的公共政策都是政府过去行为的延续，但对于预算等常规性决策来说，渐进调适的这种特征描述还是比较准确的。此外，从规范层面来看，渐进决策有利于减轻现行的一些具体政策的偏差。尽管如此，我们也必须看到，渐进决策模型的适用范围仍是有限的，它不适用于说明社会变革时期和危机事件之后的政策制定，而且它偏于保守——只围绕现状作边际调整最终会有利于社会中势力最大且又有效组织起来的那部分人的利益。“然而，由于渐进主义实际上是以多元的政治系统和各式各样的行政组织来达到广泛性，所以拒绝渐进主义可能减少政治团体对发展及维持代表性政治机构的强调”⁽²³⁾

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渐进决策模型中的越南战争

倡导渐进式决策并不意味着反对变革，而是要求通过一点点的变化来确保决策过程的稳定性，并为其赢得更多的支持。在实践中，政府所做的多次细小的调整也常促成重大的政策转向，尽管这种转向有时未必是起初意欲推动的。

1959年，越共决定武装统一越南，并派遣大量军事人员前往南越组织武装颠覆。当时的国际形势使肯尼迪政府很快决定，要在越南问题上显示出美国的力量和对抗共产主义的决心。他们同时认为冲突最好遵循朝鲜模式，只局限在通过代理方使用常规武器，作为减轻两超级强权间直接核战争威胁的一种方式。

然而，北越很快控制了南方的大部分乡村，虽然有美国的军事援助，但政治威权与腐败导致吴庭艳政府民心丧尽，无力阻止民族解放战线扩大势力。1961年5月，为了进一步帮助吴庭艳政府，肯尼迪派遣一支特种部队进驻南越，开启了战斗部队进入越南的先河。

特种部队并未实现18个月内“平定南越”的承诺。1964年夏，美国驱逐舰遭到北越鱼雷艇袭击，遂以轰炸北越海军基地作为报复。这就是著名的“东京湾事件”。美国国会很快通过了“东京湾决议案”，授权总统以他的判断动用包含武力在内的一切行为来应付此事件，此后越战不断升级。

1965年3月，3500名美国海军陆战队员成为第一批进入战区的美军战斗人员；7月24日约翰逊总统将在越美军提升至125000人，并于翌日派出第101空降师的4000人员进入越南；11月底五角大楼要求提升美军数目至40万人以便执行计划中的大规模扫荡行动；到了1966年8月，已有多达429000名美军士兵驻守在越南。

美军所拥有的优良装备和空中支援使北越转而实行游击战，避免与美军的正面冲突。尽管伤亡非常惨重，但北越人依然保持着巨大的军事力量，他们坚信无限制的消耗战最终会迫使美国人撤出越南。

与此同时，战争的残酷也通过媒体刺激了美国人民，到1968年反战示威游行已遍及各地。数年之后美国终于被迫签署《关于在越南战争结束、恢复和平的协定》，开始逐步从南越撤出军队。