六、非理性决策模型

非理性决策指不依靠人的理性认识能力和科学分析方法，而凭借主观猜测、本能反应或者抽签、占卜等迷信手段进行的决策。在人类历史上，非理性决策曾经占有很大的比重，例如中国商朝时期的统治者就常根据龟骨受热后产生裂纹的位置及形状来决定出征等重大事项，甚至时至今日仍有学者的研究表明“在美国，理性主义的公共政策分析大约只对20%～25%的公共政策产生了影响，其余大部分的公共政策都是由另外一些方法及其组合决策的”⁽¹⁸⁾。

有鉴于此，一些人认为政策制定其实不是追求理性化的过程，更不是寻找最优或满意的解决问题的方案的过程，而从根本上说涉及的是价值和信仰的选择问题，其中，宗教、意识形态、伦理、传统、习惯等往往起主导作用。这些人还同时指出，既然支配政策过程的是上述非理性因素，那么要对公共政策进行准确分析就不能依靠系统分析、运筹学、成本效益分析等理性方法，而只有从各种政策背后的非理性因素入手进行定性分析才能够作出有说服力的说明。运用非理性决策模型学者们可以很好地解释了理性模型所无法解释的某些政策现象，尤其是冷战时期东西方集团的外交政策：谁与谁结盟最终取决于姓“社”还是姓“资”。

到了20世纪70年代，科恩、马奇和奥尔森等学者又进一步发展了非理性决策模型，提出了垃圾桶决策模型以描述组织机关在目标模糊、决策手段不明确及流动性参与等情境下的决策行为。他们认为现代社会组织的内外环境异常复杂，决策目标、问题、解决办法、决策制定者和执行者也不断发生变化，这会使组织决策更多地带有垃圾桶决策的特点。在垃圾桶决策模型中，决策不被视为一连串有序的步骤，即从一个问题开始到一个解决方案结束，而且问题辨识和问题解决可能毫不相关。在这种情况下，决策过程往往隐藏在一个充满问题和解决方案的垃圾箱里，垃圾箱晃动晃动，其中的问题在寻找解决问题的方案，解决问题的方案也在找寻问题。⁽¹⁹⁾科恩等人认为，只有当问题、解决方案和参与者碰巧于某个合适的时机（亦即政策之窗打开时）连接在一起的时候，才可能做出一个正确的决策，如果解决方案和问题不相匹配，问题就不会得到解决。

很明显，垃圾桶决策模型是一个典型的非理性决策模型，它有助于解释为何某些政策能够形成而某些议题又悬而未决，还可应用于分析模糊情境下带有无政府状态的组织的决策。例如，有台湾地区学者就曾用它来分析不同教育政策之间的矛盾及某些教育政策的目标与措施之间的不协调。垃圾桶决策模型试图说明现实生活中的组织往往是在有限时间内草草决策的，真正决策过程很少包含理性的精确分析。但是此模型并不适用于充当行动的指导，也无法解释所有的决策过程。“即使是无政府状态的组织，有时也会有理性的决策出现。组织就像人一样，同一个人有时候很理智，有时候很情绪化。组织面对不同状况的问题，也可能采用不同的决策模式。”⁽²⁰⁾更何况大多数政策制定仍在很大程度上依赖理性，而且公共政策的系统研究也是建立在“理性”分析可得的这种假定基础上的。