二、集团决策模型

对集团在政治中的重要性的认识应当归功于行为主义政治学家，正是因为他们将目光从宪政架构、国家机构转向政治行为和政治过程，才使集团参与成为政治学研究的重要对象。在政治研究中，集团通常是指“利益集团”或“压力集团”，它们被称为“无形的帝国”、“隐形的政府”、“第二圈的政策制定者”，等等。虽然对利益集团的系统研究可以一直追溯至阿瑟·本特利1908年出版的《政治过程》，但集团政治学是在20世纪五六十年代才成为成熟理论的。当时美国知名的政治学家几乎都从事过利益集团的研究，比如戴维·杜鲁门、小V．O．基、西奥多·洛伊等，他们相信集团是分析一切政治行为的基础，或者说绝大部分的政治行为需要通过对集团的研究才能加以解释。

在集团理论家们看来，政治生活中的个人是无效能的，他们只有在集团中才能发挥作用。未组织起来的个人既缺乏有效表达自身意愿的手段，也无法真正影响到公共政策的制定。为了更好地增进自身的利益，他们需要结成集团来参与政治，并借助集团的活动来实现其利益的表达。因此，利益集团之间的相互作用和斗争是政治生活中的基本事实，而公共政策则是压力集团之间力量相对大小的结果。集团决策模型的代表人物有厄尔·莱瑟姆，他的下述观点被广为引用，即“公共政策实际上是在任何特定时候，通过集团斗争而形成的一种均衡……立法机关仲裁集团斗争，认可联盟的成功，记录失败、和解和征服”⁽¹⁰⁾。

很显然，在集团决策模型中政府所扮演的角色是不重要的，它像本特利所认为的那样仅仅是团体压力的记录器，⁽¹¹⁾在政策制定中处于被动的协调者、裁判者地位。不同的利益集团为争取各自的利益而相互竞争，政府则宣布谁胜谁败，并且通过公共政策的制定而将这种结果反映出来。由于集团之间的力量对比是会发生变化的，因此公共政策也会相应做出调整，以体现利益集团竞争所达到的一种新的均衡。当然，利益集团要想有效地介入政策过程并发挥影响，就必须拥有若干可供利用的政治资源，例如成员规模、财富、凝聚力、领导水平、与政府相关部门官员的亲密关系，等等，它们常常决定着集团实力的强与弱。

总体而言，集团决策模型能够较好地说明某些政策的制定，例如与行业利益相关的政策。它更适用于西方社会尤其是美国社会，因为那里的利益集团组织得更好，而且的确是活跃的政治行动主体。不过，集团决策模型的局限性亦是很明显的。首先，它对重要政治人物及行政官员的作用估计过低，它“关于政府的观点过于单纯化，因为它假设政府官员没有他们自己的、需要通过对政府机器的控制来实现的利益和野心”⁽¹²⁾。其次，它忽略了无组织的利益也常常能够在政策制定中得到反映这一事实，故此政策并非只是源自集团间的竞争。最后，它没有综合考虑一国的政策环境，包括重大危机的出现、国际上的压力、本国主流意识形态和价值观，等等。在很多时候，影响政策制定的关键因素与集团力量无关，而且有些集团的出现本身就是特定政策所促成的。