一、精英决策模型

精英决策模型的代表人物有托马斯·戴伊，而其近著《自上而下的政策制定》的题名就很好地反映了他对于政策过程的理解。

精英决策模型依赖于社会分层的如下假定，即一切社会都划分为两个阶级：少数的精英和多数的大众，前者凭借其对身份、财富、资讯、知识、技能、职位的控制而掌握着国家权力，后者则因缺乏上述这些政治资源而处于被统治的地位。政府应该由少数人来支配的这种思想由来已久，不过系统阐述精英理论并且从社会现实出发来对其加以考察的是19世纪末20世纪初的几位社会学家，包括莫斯卡、帕累托、米歇尔斯等人。虽然这些人使用的精英概念各不相同，但他们都否认古典民主理论中“人民主权”、“公意”等价值取向，而强调精英治国的不可或缺。

精英理论家对普通人的政治能力评价不高，他们都赞同熊彼特的观点，即“典型的公民一旦进入政治领域，他的精神状态就跌落到较低水平上。他会毫不犹豫地承认，他辩论和分析的方法是幼稚的，局限于他实际利益的范围”⁽⁷⁾。建立于这样的认识基础上，戴伊等人断言在政策制定方面公众通常是冷漠的、自私的、消极的，精英则是活跃的、有责任心的、主动的。普通人对相关的政策信息知之甚少，也难以真正理解政策问题的性质和内涵，于是不得不依赖精英来为其做出影响其切身利益的重大决策，而他们唯一能做的就是通过对精英的选举来间接影响其决策行动。

由此我们可以推导出精英决策模型的核心观点：政策不是由多数民众决定的，而是由少数精英制定出来的，政策的变迁也是精英们根据自身价值观、偏好的变化而对政策重新界定后产生的结果。精英做决策时不应、事实上也很少受公众的影响，他们对社会的基本制度及其运行规则有大体一致的看法，并会根据这种看法来制定政策。戴伊等人相信，公共政策反映民众意愿的主张只是一种虚构的神话，现实中公共政策是自上而下制定的，精英在其中起决定性作用。当然，“精英论并不是说国家政策会无视或反对民众的福利，只是说对民众的福利作出什么反应在于精英，而不在于民众”⁽⁸⁾。精英对民众需要什么的判断既依赖于他们较高的学识和智慧，也依赖于他们对那些将受到其政策影响的人的移情能力。

精英决策模型不重视政府决策体制形式上的差异，它侧重于研究工会领袖、企业家、政府官员、军官、利益集团领导人、宗教领袖等有权势者的行为，因为最终做决策的总是这些精英。很显然，这个模型过于强调少数精英的重要性而贬低普通民众，属于英雄史观，是与人民群众创造历史的马克思主义基本原理相背离的。它否定了“所有人都生而平等”的信条，拒斥了“每个人都是自己利益的最好判断者”的观念，因而最终摒弃了“人民的统治”的理想。精英决策模型需要“精英”的可操作性定义，并且需要大量经验材料来证明任何社会都存在一个居于支配地位的精英集团，这常常是非常困难的。不过，正如学者们指出的那样，关于精英集团的分析特别适用于对军政府和独裁政治的研究⁽⁹⁾，在权力集中的社会里，一个精英阶层的辨别往往更为容易，而且他们所发挥的对政策制定的影响亦是决定性的。

自上而下的政策制定模式^②