一、什么是政策研究组织

要给政策研究组织下个准确的定义，是很困难的，因为不同的政策研究组织之间的差异往往与其共性一样多。《布莱克维尔政治学百科全书》把思想库界定为“一系列参与公共政策分析和／或研究的各种不同类型的机构”⁽²⁾。托马斯·戴伊则把政策规划组织界定为“掌权阶层整个制定政策过程中起协调作用的中心点。它们把企业、金融机构、大学、基金会、新闻机构、有势力的律师事务所的最上层人物，以及高级知识分子、政府中最有影响的成员等结合在一起”⁽³⁾。在这里，我们可以一般地将政策研究组织看作是由具有不同学科知识背景的专家、学者和有经验的前政治家、行政人员所组成的综合性的政策研究和咨询机构，其主要工作是进行跨学科的综合性的政策理论研究、政策规划、政策分析、政策评估等工作，以帮助改进执政党及政府部门的政策质量。政策研究组织不同于纯学术团体及科学研究机构，更不同于过去那种由有学识的文人组成的幕僚机构，从其研究活动我们可以看出它们具有如下一些基本特征：

第一，以改进政策制定、增进对政策系统和政策过程的认知为目标。政策研究组织往往是围绕某些具体的政策领域来开展调查研究和综合分析的，这些研究课题可以是政府部门委托给它们的，也可以是它们根据形势发展需要而自行选取的，或者是通过与政府部门的沟通而共同确定的。不论特定的研究领域是什么，政策研究组织都不会忘记自己研究和分析的是政府的政策及政策制定，而目标是促进决策的科学化和民主化。政策研究组织要么面对现实，以提供信息及政策咨询为己任；要么着眼未来，以提出预测和政策建议为目标；要么关注效果，以其对政策全面而系统地评估来促进政策宣传或推动政策调整。通常来说，政策研究组织不追求高额的利润，并非以盈利为导向，尽管委托研究及咨询业务的增多也在慢慢改变这一点。

第二，高素质的研究人员构成合理的研究队伍。现代社会面对的是各式各样极为复杂的政策问题，这些问题所涉及的具体领域往往专业化极强，而且问题与问题之间亦是相互交织的。在这种情况下要想全面把握政策问题和提出可操作性的政策建议，就必须充分利用多学科专家、学者的智慧并且开展广泛而深入的合作，因此跨学科研究则是现代政策研究组织的典型特征。日本的综合研究开发机构曾对204家脑库的3611名研究员进行过学历调查，其中具有学士学位者、硕士学位者与博士学位者分别占69．6%、22．4%和3．2%，而主要学科遍及经济学、统计学、法学、政治学、心理学、社会学、人类学、理学、工学等各个领域，⁽⁴⁾这很好地反映了政策研究组织在人员素质及学科构成方面的整体实力。

第三，从事政策研究和咨询时具有相对独立性。熟悉中国历史的人都知道，明清时期有些人曾靠自己具有的刑名律例、钱粮会计、文书案牍等方面的专门知识而成为师爷，他们与主官之间是人身依附关系。现代政策研究组织则基本上是以“局外人”的身份来参与政治的，它们的研究活动具有相对独立性。大多数研究、咨询机构在组织上不隶属于某个部门或者企业，不受其控制或约束，而接受政府或企业委托从事调研项目的机构也会有意识地避免委托者对其研究工作的干扰。这种相对独立性有助于政策研究组织站在更加中立和超脱的立场上开展研究，确保研究结论的客观性和准确性。许多著名的思想库都鼓励研究人员要抛弃条条框框的束缚而敢思敢想，它们相信独立的研究才能出产真正有价值和有分量的智力成果。

第四，实行政策研究、咨询及教学培训相结合。政策研究组织一般不专门从事学术性研究，它对特定政策的分析常常是供政府咨询之用的，而且其研究成果也必须靠政策制定及执行的实践来检验。与此同时，政策分析对专业技术的要求很高，为了适应开展调研活动的需要并增强研究人员的知识储备、分析能力，政策研究组织都十分注重对人才的选择和培训，少数条件优越的智库还将研究人员派往国外学习或从事调研。以兰德公司为例，它不仅从各地聘请高级研究人员，设有研究生院，也开办讲座培训政策分析人员；另一方面，开展政策方面的教学既需要利用研究活动所获得的理论知识，也需要促进与政策制定者的沟通与联系，这正体现了政策研究、教学及职业活动之间的相互依存。

第五，综合运用现代科学理论和先进的技术手段。第二次世界大战以后系统论、信息论、控制论等“三论”的出现，科学技术的飞速发展，以及20世纪60年代以来电脑的普遍使用都为发达国家智囊团的信息搜集、资料处理和调研活动提供了有利的条件。伴随着研究领域的日益广泛及跨学科研究的兴盛，政策分析的路径不断拓宽，并日益呈现出多样化的倾向。在这样的背景下，有的机构创造了一些独特的研究方法，如兰德公司的“程序预算编制法”、“成本效用分析法”、“系统分析法”；有的机构提出了独特的研究理论，如乔治城大学战略和国际问题研究中心估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”；有的机构还运用独特的研究方式，如斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计和监视计划”，借以跟踪不断发展的形势。⁽⁵⁾