二、公共政策学的形成与发展

公共政策是统治阶级意志的体现，任何统治阶级要想有效地维护其政治统治，都必须重视政策的制定和实施。因此，对政策的研究是伴随着人类社会进入国家状态而产生的。虽然古今中外都曾经有过许多专门负责为统治者出谋献策的智囊人物，还先后出现过大量的政策主张、观念和思想，但现代意义上的公共政策学是第二次世界大战之后才在西方逐渐发展起来的一门独特的学科。

1．公共政策学的形成

政策科学的出现曾被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次“科学革命”，当代西方政治学的一次“最重大的突破”，以及“当代公共行政学的最重要的发展”，而这门科学最初是与著名政治学家拉斯韦尔的名字联系在一起的。1951年，拉斯韦尔和勒纳合编了一本书，即《政策科学：范围和方法的新发展》，这本书被许多人看作是政策科学诞生的标志。在该书中，拉斯韦尔详细地论述了政策科学的对象、性质和发展等问题，并概括了政策科学的六大特征，即以民主体制为前提、追求政策的合理性、对时空的敏感性、跨学科研究、学者和政府官员的共同参与以及必须具有发展的眼光。拉斯韦尔与该书的其他作者认为，政策科学的研究旨在运用正确的方法来改进政策制定，从而有效解决人类社会面临的各种实践问题，并以此来促进人类社会的进步与发展。到20世纪50年代中期，拉斯韦尔又撰写了另一部著作《决策过程》，提出了包括功能分析的七个范畴在内的理论体系，即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。⁽²⁹⁾拉斯韦尔所提出的政策科学化的主张得到了一些美国学者的响应和支持，他们“在传统上是研究院或公共管理或企业管理系、政治科学系、政治经济学系、法学系等类似学科的毕业生”⁽³⁰⁾。这些学者把数学、经济学、社会学等领域的一些研究手段和方法运用于各种政策问题的分析，以帮助联邦政府制定出更为科学和更具可操作性的政策。

不过，就学科建设的角度而言，政策科学在20世纪60年代中期之前并没有太突出的理论成果，而只有运筹学、系统分析、线性规划和成本效益分析等方法和技术上的进展。这种状况一直到60年代中后期才有了改变，在此过程中发挥了重要作用的就是以色列希伯来大学的教授叶海卡·德罗尔。从1968年至1971年，他先后出版了《重新审视政策制定过程》、《政策科学探索》和《政策科学构想》，这三本书被称为政策科学“三部曲”，也被药师寺泰藏称为公共政策学的第二个分水岭。⁽³¹⁾德罗尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学思想，并对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步的阐述。他的基本观点包括：政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向，政策科学所关注的是政策制定系统，政策科学打破了许多学科之间的传统界限，政策科学的建立是以抽象的政策制定理论框架为基础，政策科学试图将探讨价值的确定作为基本内容，政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要性……⁽³²⁾继拉斯韦尔和德罗尔之后，那格尔、林德布洛姆、查尔斯·琼斯、戴伊和邓恩等人也在公共政策的研究方面作出了突出的贡献，他们共同促成了西方的“政策科学运动”。

政策学者肖像：叶海卡·德罗尔

叶海卡·德罗尔是政策科学领域的重要代表人物。他1928年出生于奥地利的维也纳，10岁移居以色列，后来在耶路撒冷的希伯莱大学和美国哈佛大学学习法律、政治学和社会学。德罗尔致力于推动政策科学的规范化，他撰有多种著作，除“政策三部曲”外，《疯狂的国家：违背常规的战略问题》、《逆境中的政策制定》等也有深远的影响。德罗尔曾在1968年赴美担任兰德公司的高级顾问，在那里他与政策分析家奎德一起创办了理论刊物《政策科学》，并倡导举办了第一个政策科学国际培训班。

德罗尔热衷投身于社会实践及提供政策咨询，他曾经是二十几个国际组织、跨国公司的政策顾问，担任过以色列国防部的高级政策规划和分析顾问，并在马斯特里赫特的欧洲公共行政中心从事过欧盟政策研究。德罗尔曾得过许多奖项，例如1983年他曾作为“一位对公共政策的理解作出贡献的著名学者”而被国际政策研究联合会授予首届哈罗德·拉斯韦尔年度奖；1986年在美国政治学会的年会上他又荣获“富布莱特40周年纪的著名学者”称号。

德罗尔的研究兴趣主要集中在治理、政策规划、战略研究、安全问题等方面。他的近作有《以色列的大战略》、《治理能力：给罗马俱乐部的报告》等。目前他是以色列希伯莱大学的政治学教授，并担任犹太人政策规划中心主任。

当然，公共政策学的发展还反映在政策研究机构的建立、大学里政策专业的设置、政策研究期刊的繁荣及政策研究人员的增多上。在1967年到1971年的短短几年里，美国的芝加哥大学、密歇根大学、耶鲁大学、哈佛大学、杜克大学等高校先后成立了政策科学研究所、公共政策研究所或公共政策学院，有了政策科学、政策分析专业并开设了相关课程，各种独立、半独立的政策研究机构也先后出现，这充分说明政策科学研究已引起了人们的广泛重视。从专业期刊来看，德罗尔和奎德创办的《政策科学》是其中较早有影响的杂志，后来美国又出现了《政策分析》、《政策研究杂志》、《公共政策》、《政策分析与管理杂志》等，⁽³³⁾学者们以其为阵地而发表了大量的论文，从而推动了政策研究的兴盛。此外，自林德布洛姆首次提出“政策分析”这个概念后，政策分析人员逐渐成为对政府一种官方公职的描述，美国的联邦政府各部门以及州和地方政府都设立了政策分析职位，这标志着政策科学的职业化已达到相当的规模。

那么，公共政策学是在什么样的背景下形成的呢？首先从实践来看，公共政策学的形成是为了满足社会发展及政府管理的需要，有人甚至认为“现代政策分析的发展主要是源于美国政府的巨大发展，而不是社会科学知识的发展”。20世纪六七十年代，西方各种社会问题如犯罪、种族歧视、环境污染、贫困、吸毒等逐渐凸显，这引发了人们对改进政府政策质量、提高政策干预有效性的思考。其次，从理论上看，政治学的不断发展起到了有力的推动作用。传统政治学采用制度主义、历史的方法来研究政治，只局限于对政策制定主体的静态描述，而行为主义政治学家开始关注政治过程和政治行为，强调要从多学科、多角度来研究政治体系，因此政策制定过程在行为主义时期得到了更为深入的探讨。到后行为主义时期，政策的价值、目标不再被看作是与科学研究相分离，政治学家被鼓励积极介入政治以提供专业意见，这使政策研究与实践的联系更为紧密。再次，研究技术和方法的发展为公共政策的理性化研究提供了重要支撑。20世纪五六十年代，西方国家的自然科学和社会科学取得了巨大的成就，这种成就部分体现在技术与方法的突破上，如计算机、数据库的发展，统计学、运筹学的出现，数学模拟、回归分析及民意调查的运用，等等。这些新技术与方法使人们得以真正科学地来分析政策，虽然也使公共政策学异乎寻常的复杂化，因此公共政策学“最早是作为一种充满了复杂难懂的数学公式和原理的学问问世的”⁽³⁴⁾。最后，公共政策学的形成还得益于政策研究组织的兴盛及充足的资金来源。第二次世界大战之后，美国的兰德公司、布鲁金斯学会，日本的国策研究会，美国的政策研究所等政策研究组织先后成立，它们集中了大量高水平的各领域的专家来从事政策研究，很好地促进了政策研究的科学化。看到这些研究在帮助政府应对各种复杂问题方面所发挥的积极作用，美国联邦政府及各类基金会都投入了较多的资金来扶持公共政策的研究，从而使其发展更为迅速。

2．公共政策学的发展

公共政策学自形成以来经历了若干个发展阶段，其理论侧重点各有不同。

从20世纪60年代末到70年代初，美国政策科学中占主流的研究路径是所谓的“趋前倾向”。在这个时期，社会公众普遍感到政府在解决社会问题方面的能力过于软弱，需要改变传统的靠经验来作决策的方法，引入更为理性化的决策方式，而专家的力量则被认为能够有效弥补政府知识和信息的欠缺。凭借着细致、全面的政策分析及卓有成效的咨询研究，兰德公司等思想库得到了社会的普遍重视，许多研究者开始广泛采用数学、统计学、心理学的技术和方法来帮助政府改进政策制定，并提供政策建议，规划政策方案。与此同时，政府部门在实际决策过程中也非常重视和依赖各类智囊团及分析人员的研究报告，而日益繁复的社会问题更为政策分析家的工作提供了机遇和挑战。

20世纪70年代中期以后，公共政策的研究中出现了“趋后倾向”，亦即强调对政策制定后其他活动的研究，推动这种转向的现实根源是当时美国一些社会改革政策的失败。加州大学的普雷斯曼和威尔达夫斯基对联邦政府创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”进行了跟踪研究，并写成了经典的《执行：华盛顿的宏大期望如何在奥克兰破灭》。该书令人信服地证明：政策科学要想成为行动科学，就应当在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系，再好的政策方案若没有正确、有效的执行亦将导致失败。政策评估也是这时期的重要研究领域，20世纪60年代美国联邦政府机关对大约300项政策加以评估研究，总经费约为3000万美元，而70年代末期评估的政策达到1000项，总经费达1．7亿美元，这在客观上促进了政策评估的发展。⁽³⁵⁾伴随着这股“趋后倾向”的思潮，越来越多的学者加强了对政策周期及其全过程的探索，并提出了利用评估来进行政策调控的观点。

进入20世纪80年代之后，西方的公共政策研究又有了新的发展，主要体现在下述几个方面：

第一，强调政策制定系统的改进。具有代表性的是德罗尔的观点，他认为“对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，提高政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急”⁽³⁶⁾。

第二，注重政策的伦理、价值向度。在这方面有影响的论著包括布坎南的《伦理和公共政策》、邓恩的《伦理价值和政策分析实践》、高罗普的《公共部门的管理、系统与伦理学》及波斯顿等人的《公共政策——为什么伦理重要》。他们注重从政治哲学或特定案例入手来探讨政策的伦理及价值问题，其主要观点可以用汤普森的一句话来概括，即“好的公共政策如果说不是在伦理上最好的政策的话，那么它也必须得在伦理上是可接受的”⁽³⁷⁾。

第三，致力于公共政策的国际比较。对此做出突出贡献的有阿尔蒙德、阿斯福特、海德海默等人，他们的研究侧重回答下述问题：如何建立跨国政策比较的理论框架？政策主体、客体与环境的不同对于政策过程有何影响？不同国家在面对同一问题时采纳相同的政策却结果迥异，其原因是什么？

第四，从事政策工具的研究。早在20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍德委员会就曾做出结论说“各种政策失灵是由于对政策工具的知识不足造成的”⁽³⁸⁾。有鉴于此，来自荷兰与美国的一些学者开展了合作，探讨政策工具的类型、政治环境、可接受性与可见性等问题，从而极大在推进了人们对政策工具的认识。

国家政策风格的比较：英国、法国和瑞典⁽³⁹⁾

除此之外，各国学者还从政策文化、政策网络、政策方法论、对外经济政策制定与国内政治结构、公共政策与公共管理等方面进行了深入而有价值的研究。经过半个多世纪的发展，公共政策学如今已成为西方一个独立而又相当有影响的学术领域。尽管不同国家的政策研究各有其优势，但总体上看都呈现出两个共同的特点：一是定量化，强调抽样调查、指标测量、模型设计等定量研究方法的运用；二是实用性，关注现实的、具体的政策问题，强调政策研究的实效。