五、公共政策的功能

公共政策的功能就是其在实施过程中所发挥的功效和作用。它主要体现为导向功能、规范功能、分配功能和象征功能。

1．导向功能

公共政策的制定除了解决公众所面临的问题之外，还应为社会的发展确立方向，引导人们的思想和行动，从而使整个社会生活中多样的、复杂的、漫无目的的行为被有效地纳入到统一的目标上来。公共政策导向功能的结果既可能有正导向，也可能有负导向。前者如财政补贴家电下乡的政策，它扩大了农村的消费，并让更多农民用上了性价比高的名牌家电产品；后者如西方发达国家二战后的社会福利政策，它在确保弱势群体享有必要的生活保障的同时，又滋长了一些人的懒惰习性。为了避免出现错误的指导，党和政府在制定政策过程中应当努力认识和把握客观规律，进行多方面的论证，并在执行中及时纠正、调整不适当的政策，以使政策真正起到促进经济社会发展的积极作用。

2．调控功能

现实生活中存在着各种追求不同利益的群体，它们之间的摩擦乃至冲突往往不可避免。为了协调各种利益关系，实现社会的稳定和发展，政府常常要通过其所制定的政策来发挥调节与控制的作用。公共政策的调控功能指政府运用政策手段对社会生活中的利益矛盾和价值冲突进行调节和控制，使之符合政策目标的要求。伴随着社会主义市场经济体制的确立，中国政府在承认市场配置资源的基础作用的同时亦更为注重宏观调控。例如，价格、税收、信贷、汇率等经济手段和法律手段常常被运用以稳定物价、促进经济增长、实现充分就业和平衡国际收支，这就是政府履行宏观经济调控职能的表现。政府政策的调控功能常常表现出特有的倾斜性，亦即会围绕政府不同时期的目标和侧重点而优先推动某个领域、某个行业的发展，或者保护某些利益群体。

3．分配功能

公共政策常常涉及利益向谁分配、如何分配、为什么分配等问题，它的制定和实施最终会影响到人们在国民收入分配中所占的份额和社会地位。由于社会资源的有限性，因此政策分配的利益常常不可能使所有人满意，也就是说其结果往往意味着一些人得利益而另一些人被剥夺。新中国建立之后，按劳分配为主体、多种分配方式并存的社会主义分配原则得以最终确立，这一原则体现在政府的税收、预算、国债、财政补贴等政策上。不过，分配功能并不仅限于此类分配政策，其他公共政策也常把特定的服务和利益分配给特定人群，或者致使特定人群的利益受损。此外，为了实现“消除两极分化，最终达到共同富裕”的目标，政府政策还应当制定合理的再分配政策来体现社会公平，缩小社会成员之间过大的收入差距。如果社会成员间的贫富差距过大，群体间的矛盾必然激化，这会使社会的不和谐因素增多，最终影响到社会秩序的稳定。

4．象征功能

在现实生活中有些政策仅具有符号意义，它履行的是一种象征功能，其目的是为了抚慰特定人群、树立政治家的良好形象、赢得民心、影响公众的思想观念，等等。例如，一个国家在对外交往时会对他国出现自然灾害或其他事故表示慰问，对他国作出的有损本国利益的行为表示谴责，这就属于象征功能的履行。虽然此类政策往往只表明政府对某些问题的态度和决心而并不需要具体的实施措施，也很少产生实质性的后果，但如果政府运用得当就能极大地提高自身的合法性。

解决巴以问题的“两国方案”：象征性政策的实例

“两国方案”，即巴勒斯坦国与犹太国家以色列实现持久和平共处的方案。该方案在布什总统任内即已萌芽，当时乔治·W．布什总统称：“两个国家——以色列和巴勒斯坦——在和平与安全下并存。”而巴勒斯坦国可以在以色列边上生存下去，拥有主权和独立。这种简洁的陈述提供了强有力的解决方案，但掩盖了涉及边界、以色列定居点、难民和耶路撒冷等棘手的细节问题。

奥巴马上台之后承诺将积极寻求以色列和巴勒斯坦两国的争端解决方案，他认为建立独立的巴勒斯坦国、以巴两国共存是解决中东问题最佳且是唯一的途径。奥巴马政府在推动巴以问题和谈上态度虽远比布什政府积极，然而“两国方案”所面临的重重困难是毋庸讳言的：巴内部四分五裂，始终不放弃暴力对抗，而以政府为右派控制，迄今仍不接受“两国方案”；以要求巴承认其犹太国家地位，但到目前为止巴一直拒绝这一要；巴坚持“两国方案”是重启和谈的前提，但以强调主张给巴难民后裔回归权的“阿拉伯和平倡议”是“毁灭以色列的处方”。

尽管奥巴马政府在利用一切机会向伊斯兰世界示好，但正如分析人士指出的那样，只要美国继续控制该地区，占有主导地位并偏袒以色列，美与伊斯兰世界就不可能平等相待，地区民众的反美情绪就不可能消弭。不过，奥巴马政府兜售“两国方案”的新政有利于缓解中东地区的反美情绪，改善美在这一地区的形象，加强美与地区国家的合作。