四、公共政策的类型

伴随着当今社会各种复杂问题的涌现，政府政策的数量急剧增多，重要性也日益凸显。在现实生活中，每个领域都有相应的政策来指导个人与组织的活动，规范其行为。为了更好地把握政策制定的性质，加强对公共政策的理论研究，了解政府职能的履行情况，国内外的政策学者们提出了不同的分类方法来对多样化的政策进行归类和考察。

1．外国学者的分类

在外国学者中，西奥多·J．洛伊的分类是最为经典亦最常被引用的。他根据公共政策对社会发挥影响的方式而把政策划分为分配性政策、管制性政策与再分配性政策。⁽²²⁾

分配性政策是指向某部分人提供利益或施以恩惠，它不会导致得益者与受损者之间的直接冲突，因为前者所得利益通常是由公共财政即所有纳税人来分担的，在这种情况下，作为一个群体的受损者很难辨别。典型的分配性政策有公共土地和资源政策、基础设施建设项目、国防采购及研发计划，以及传统的关税。

管制性政策在其影响方面也是具体的，它将限制和约束加于个人和团体，并会直接增加某些人的成本、缩小或扩展其选择余地。属于管制性政策的包括有关食品药品安全标准的规定、对增设广播电台及飞行航线的批准，以及出租车行业运营牌照的数量管制，等等。与分配性政策不同，管制性政策通常与多个群体或公司之间的竞争密切相关，其结果会导致其中的某个群体或公司得益而其他群体或公司则受损。

再分配性政策是指政府在社会各阶级或团体当中进行有意识的收入、财产和权力的转移性分配，它旨在增进公平和保障人的基本经济、社会权利。再分配主要通过政府的调控机制来起作用，政府进行必要的宏观管理和收入调节，是保持社会稳定、维护社会公正的基本机制。常见的再分配性政策有累进所得税、养老金、失业救济、医疗保障计划等。

另一位国外的学者穆雷·艾德尔曼根据政策的效果或所分配利益的种类而把政策划分为物质性政策和象征性政策。⁽²³⁾其中物质性政策会将有形的资源、实际的权力提供给其受益者，或者将真正的不利条件施加于特定人群。例如，十届全国人大第十九次常委会有关废止《农业税条例》的决定是一项物质性政策，而地方政府有关城市最低工资标准的规定也是一项物质性政策。象征性政策大多为政府针对所面临的紧迫问题而作出的一种姿态或发布的一种声明，它并不提供表面上承诺的价值，而且其形式上所分配的有利或不利条件也很少对人们产生实际效果。象征性政策的一个著名例子是1928年的《凯洛格非战公约》，在这一公约中，法、美、英、德、日等国宣布废弃以战争作为推行国家政策的工具，然而它实际上并没有起到制止侵略战争的作用。在实践中，一些象征性政策往往得到更广泛的宣传，而物质性的政策却常常为人们所忽视。不过，象征性政策有可能逐渐演化为物质性的，物质性政策也可能仅仅因为缺乏执行所需要的资源而沦为象征性的，与此同时还有大量的政策介于象征性政策与物质性政策之间。

在洛伊和艾德尔曼之后，安德森也提出了自己对公共政策的分类方法。他根据政策是否直接改变客观对象为标准而把政策划分为实质性政策和程序性政策。⁽²⁴⁾实质性政策与政府直接采取的行动与措施有关，例如高速公路的修建、政府福利支出，等等。程序性政策涉及由谁来采取行动以及怎样采取行动，对此美国1946年制定的《行政管理程序法案》就是一个例子，它要求行政机构注意已经提出的规则，保证有关人员通过口头、书面参与规则制定过程。

除了上述三种分类方法之外，还有的外国学者根据政策提供的是公共物品还是私人物品而把政策划分为集体利益的政策和个人利益的政策；根据政策是否寻求政府干预以推动社会变革而把政策划分为自由主义政策和保守主义政策。限于篇幅，这里不再赘述。

2．国内学者的分类

国内学者倾向于从制定主体、层次、效力范围、所起作用的性质及所控制的领域等方面来对政策进行分类。

第一，根据政策制定主体的不同，可以划分为党的政策和国家的政策。党的政策是党根据基本路线的要求而制定的工作规则；国家的政策是各级人大及政府根据现阶段面临的主要任务及经济、社会发展的客观要求而作出的规划或采纳的行动方案。由于党的主张常常会通过法定程序而变成国家意志，因此一部分党的政策可以通过国家机关而成为国家的政策，这是实现党的领导的重要途径，也是党的执政地位的体现。当然，党的政策与国家的政策之间的部分交叉并不表明党的政策可以替代国家的政策，看不到这两者的区别就容易导致以党代政、否定一切权力属于人民的政治理念。

第二，根据效力范围的不同，可以划分为全局性政策和局部性政策。就一个国家而言，全局性政策指在全国范围内发挥效力的政策，例如十一届全国人大常委会第二十一次会议决定自2011年9月1日起将个人所得税起征点由2000元提高到3500元，这就是一项全局性政策。局部性政策通常也称为地方性政策，指在局部性的省、市、县范围内发挥效力的政策，例如《武汉市老年人免费乘坐公交车、船管理规定》就只在武汉市的地域范围内发挥作用，如果超出武汉市的范围就不再适用。

第三，根据政策的层次不同，可以划分为基本政策、具体政策和元政策。⁽²⁵⁾基本政策是党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的公共政策，它往往是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策。它既为相关范围内所有具体政策规定总目标，同时又是元政策基本价值理念的体现，一般包括党的基本路线和基本的国策等。具体政策是党和政府针对具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则，它常常表现为一系列的行动方案，有相应的机构来实施，并且其效果可在经验基础上观察到。例如，大、中专学生每年寒暑假往返家乡与学校时可凭学生证享受半价购买硬座火车票的优待，这就是铁道部减轻在外地读书的学生经济压力的一项具体政策。元政策是用于规范、指导政府政策行为的一套理念和方法的总称，它包括一些价值性的政策、方向性的政策及程序性的政策。价值性的政策如“效率优先、兼顾公平”、“全面建设小康社会”等；方向性的政策如以经济建设为中心、实行改革开放等；程序性的政策主要是对政策制定主体及程序的规定，如在联邦制国家涉及联邦与成员单位立法范围的划分。

第四，根据政策所起作用的性质不同，可以划分为鼓励性政策和限制性政策。“明确的社会政策必须指导——‘指导’的意思是既鼓励又限制——公共部门的方案，以求达到推动开发的目的。”⁽²⁶⁾鼓励性政策会激发社会团体、个人对某些行为的积极性，并且包含着期望此类行为长期延续或继续发展的意愿。近年来一些城市通过简化审批手续、免征所得税等措施来鼓励大学毕业生自主创业，这是鼓励性政策的一个例子。与此相对照，限制性政策表明党和政府希望制止或减少社会团体、个人的某些行为，它要么以禁令的形式出现，要么伴随着对此类行为的一些惩罚性的措施。例如，我国广告法规定不得利用广播、电视、电影节目以及报纸、期刊的文章来变相发布烟草广告，这就属于一项限制性政策。

第五，根据政策所调控领域的不同，可以划分为经济政策、科技政策、教育政策、社会政策、外交政策、军事政策，等等。其中每个领域的政策又都与若干具体的问题相联，例如经济政策就常涉及货币管理、税收、通货膨胀、就业、土地资源、农业发展等方面的内容。