三、公共政策的基本特征

公共政策是由政府等社会公共权力机构制定的带有明确目标的行为准则，它在不同的社会形态和不同的国家会有不同的表现，但是任何公共政策都有着下述这些基本特征：

1．阶级性和社会性的结合

作为对社会利益进行分配的公共政策，必须调整成员间的利益关系，以实现政府目标，而政府等公共权力机构不过是统治阶级进行统治的工具。因此，公共政策并非超阶级意志的体现，它只能体现统治阶级的意志，并服务于统治阶级的根本利益。根据马克思主义的看法，“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想，这就是说，一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量”⁽¹⁷⁾。公共政策的指导思想是统治阶级政治倾向和价值观的集中反映，虽然资本主义国家在自由资本主义时期崇尚自由放任而在垄断资本主义时期强调国家干预，但其根本宗旨都是要维护资产阶级统治的需要。当然，公共政策在表现出鲜明阶级性的同时，亦具有一定程度的社会性，这是由国家的政治统治和社会管理这两重职能所决定的。由于社会成员生活在大体相同的环境之中，拥有共同的需要，面对共同的问题，因此政治统治的建立并未消除人们在某些方面的利益一致性。即便在阶级矛盾较为激烈的社会，统治阶级为了维护自己的统治地位，缓和社会冲突，所制定的公共政策也必须适当顾及被统治阶级的成员，尽力保持社会秩序长治久安，使自己借以获利。伴随着当今社会贫困、吸毒、种族歧视、失业、环境污染等各类公共问题的不断涌现，政府制定公共政策时越来越必须考虑最广大公众的需求。同时伴随着政策制定在程序上的日益民主化和公开化，决策者至少在形式上必须使用公共的语言来为其支持的政策作辩护，以争得更多民众的支持。需要指出的是，在不同类型的国家，公共政策中阶级性和社会性的比重是不一样的，在社会主义国家，政治统治的主体是多数人，社会的共同利益比以往的各种社会形态更突出，故此公共政策的社会性亦更明显。

2．稳定性和时效性的结合

公共政策应当保持一定的稳定性，这首先是因为复杂的社会问题只有经过长期的努力才能够加以解决。美国政策科学家保罗·萨巴蒂尔认为“政策过程通常需要10年的时间”⁽¹⁸⁾，毕竟在实践中绝大多数政策都需要一段时间的执行才能使其真正发挥效用。中国在1986年4月颁布了《中华人民共和国义务教育法》，第一次把免费的义务教育用法律的形式固定下来，之后九年制义务教育作为一项国策被长期奉行和遵从，这正是因为政府及全国民众认识到了“十年树木百年树人”的道理。其次，政策规范着人们日常生活中的言行，规划着经济和社会的发展，如果朝令夕改、变幻无常，不仅会导致人们无所适从，还有损于政策的威信。正是从这个意义上，邓小平同志指出“政策不但要对头，而且要稳定，要有连续性”⁽¹⁹⁾，解决香港、澳门问题的“一国两制”方针的提出及五十年不动摇的思想正与此相符。不过，政策的稳定性是相对的，它只能在一定的时间范围内起作用，并且必须不断完善以跟上时代发展的步伐和经济社会生活的变迁。任何政策都不是恒久存在的，在其不适应新情况或者目标已实现时，政策制定者应对其进行调整、修改或终结。例如，在2001年中国加入世界贸易组织之后，国务院下发通知，要求各地对与贸易有关的地方性法规、地方政府规章和其他政策措施予以清理。几年来在65个由行政审批职能部门清理出来的3948项行政审批项目中，取消1195项，改变管理方式82项。需要注意的是，政策不适应新形势的要求，既可能是由于客观环境发生了改变，也可能是由于人们的思想认识发生了更新。中华人民共和国成立以后中国政府和民众曾长期缺乏对市场重要性的认同，受苏东模式的影响，社会主义经济被等同于计划经济，这使我国的工业生产及经济发展受到很大的束缚。20世纪90年代中期以来，社会主义市场经济体制的地位得到确立，市场在资源配置中发挥的基础性作用及价值规律的调节作用得到承认，国家的经济政策相应地发生了很大的改变，而这正体现了与时俱进的要求。

3．强制性和合法性的结合

一切公共政策都带有强制性，正如美国政治学家西奥多·J．洛伊指出的那样：“所有公共政策都必须理解为强制性的。它们的制定可以是出于最好的和最善意的愿望，执行时可以尽可能做到公正和宽容。然而，这并不能减弱它们的强制性。”⁽²⁰⁾尽管公共政策的制定旨在解决社会成员面临的共同问题、协调不同群体的利益差别和矛盾，但它在形式上维护公共利益的同时也要贯彻统治阶级意志。此外，任何政策都不可能让所有社会成员满意，它必然会损及某些人的经济利益，给某些人的生活习惯造成不便，或者与某些人的价值观发生冲突。为了推进政策的目标，政府必须以强制力为后盾，并借助警察的权威来惩罚政策对象的不服从和对抗，没有具体处罚措施相伴的公共政策是难以保证其强制性的。我国从2003年5月1日起对涉及人类健康、环保、公共安全的产品实行强制性认证制度，并规定没有通过认证的产品今后将不得进口和在市场销售，这是政策具有强制性的一个明显的例子。当然，政策要发挥其对个体及团体行为的指导和规范作用，还必须在制定主体、程序及内容方面都是合法的，即由法定的主体遵照法定程序来制定且反映大多数公众的愿望。只有这样，政策才能得到公众的认可和接受，从而为其在实践过程中的顺利贯彻打下良好基础。单纯依靠强制力来执行政策代价是昂贵的，所以任何政府都努力运用宣传、劝说、协商等手段来为其政策赢得更多的拥护者，以提高政策的合法性。对于政府的某项具体政策而言，不管你喜不喜欢都得遵守它，因为你知道它具有强制性，但如果你认为该项政策是合法的，那么你或许不仅在行为上遵守它，而且在心理上也接受它。故此，政策的合法性是与其强制性紧密相联的，“所有的公共政策在实质上都依赖于合法性这一特征才得以生存”⁽²¹⁾。

4．整体性和多样性的结合

现代社会的各种复杂问题往往相互交错，孤立地解决某个问题是无法取得成功的，这就要求政策制定者从整体来考虑问题，特别注重各项政策之间的相互配合。近些年，伴随着电动车的急速增多，相应的交通伤亡事故也出现明显上升趋势，为此许多省市颁布了《电动自行车安全技术要求》，规定电动自行车的车速最高限定在时速20公里之内。可是，这项规定并没真正落到实处，不仅市场上销售的电动车时速“普遍超标”，而且交警也缺乏对电动车时速进行科学测量的工具。很明显，要消除电动车时速过快而带来的安全隐患，需要多部门的通力合作及相关政策的配套支持，并且要从源头抓起。具体而言，质监部门要加强对出厂电动车的严格把关和审核，工商部门应加强监督以避免商家私自销售不合格电动车，交警部门则应在上牌环节进行严格管理和检查。如果只是一味的“头痛医头、脚痛医脚”，那么老问题的暂时解决往往又会导致新问题的出现。埃及的阿斯旺水坝就是我们应当吸取的教训，它在扩大农田灌溉面积、防止旱涝灾害的同时也造成了下游生态环境恶化和污染加重。当然，我们既要突出政策的整体性，也应看到政策在形式、类型、领域、功能、影响等各个方面具有的多样性。20世纪以来人类面临的社会问题日益增多，这使政府的职能普遍有所扩展：维护法制和产权关系，为私营部门提供服务，对促进社会服务的公共基础设施进行投资……为了履行好这些职能以推动经济社会的发展，各国政府都制定了适用于不同范围和层级的一系列政策。例如在我国，公共政策可按社会领域而划分为政治、经济、科技、国防、教育、环境保护等政策，而经济政策可划分为宏观经济政策和微观经济政策，宏观经济政策又可划分为财政政策、货币政策等，而它们还可再划分为更低一层次的子政策。

婴幼儿春运乘车需购票？

在这几年的春运期间，人们常常碰到一个怪现象，即数月大的怀抱婴儿在乘坐长途客运汽车时被要求购买半票甚至全票，为了探明原因，有记者分别到某市物价局、道路运输管理处及交警支队进行了走访。

物价局有关部门的负责人说，按照国家有关规定，凡身高在1．2米以下的未成年人，都可以享受免费乘坐的服务。营运车辆应该严格执行国家规定的收费标准，否则就属于乱收费而将受到职能监管部门的处罚。

运管处的管理人员则告知记者，身高不及1．2米的儿童乘车要买票依据的是《道路交通安全法》的有关规定，即客车在载客已满时，免票儿童不得超过核定载客人数的10%，否则就算超载人。既然交警部门执法时要求1．2米以下的婴幼儿也要有座位才算不超载，并且一旦发现客车超载就要就地分流甚至罚款，那么提供座位的运输企业根据规定可以要求他们购买半票或全票。

带着疑惑记者又来到了交警支队法制科，该科的负责同志表示，春运期间交警主要任务是控制超载现象，儿童虽然免票，但一旦出了事故，仍然应该算自然人，不能免除运输部门和监管部门的责任。因此对于免票儿童的数量，交警部门必须加以控制，但希望车主不能以此为借口，去收取不该买票儿童的钱。

听完不同部门的说明，一位被迫为怀中婴儿买票的年轻母亲无奈地说：“这么说，他们谁都没错，倒是我怀中才出生的孩子错了？！”