二、政策制定与行政决策的区别和联系

在公共行政的研究中，行政决策和政策制定是两个非常重要的主题。在实践中尽管有不少政策是由行政机关来制定的，但也有大量的政策与行政活动无关，并且行政机关的决策也不都属于政策，例如较低层次的行政决策一般更被看作是政策执行过程而非政策制定过程。因此，政策制定和行政决策既有一定的区别，又有一定的联系。⁽¹⁶⁾

1．区别

行政决策和政策制定之间的区别主要体现在主体、范围、层次和结果四个方面。首先，从主体上看，行政决策主体是行政机关及行政人员，而政策制定主体较为广泛，包括高级行政人员、政党领袖、立法机关代表——在有些国家还包括法院的法官。其次，从范围上看，行政决策主要是在行政机关的职权范围内进行的，而政策制定的范围除此之外还涉及立法机关和政党活动，甚至还涉及政治上极为重要的社会团体。再次，从层次上看，行政决策可发生在行政机关的各个层次，也就是说高层、中层乃至最基层的行政人员都可以作出行政决策，而政策制定一般只在立法机关、行政机关、政党的较高层次中发生。最后，从结果上看，行政决策的结果不仅包括各种原则性、政策性的规定，也包括具体的、可操作性的方案、措施、命令、行动，而政策制定的结果主要体现为有指导作用的、抽象性的法律、法规、政治决议和司法判例等。

2．联系

行政决策和政策制定之间有着许多共同的地方，也有着十分密切的联系。两者都是现代公共管理的核心内容，并服务于统治阶级的利益需求；两者都需要遵循决策的基本程序，如问题确认、方案规划、比较择优、执行评估等；两者所针对的都是国家和社会的公共事务，以及公众所关注的社会问题；两者都追求程序的民主化和内容的科学化，即要使人民群众充分行使参与决策的民主权利并充分运用科学的理论、方法、手段进行决策。在行政机关的较高层次上，它们是相互渗透甚至相互重叠的过程，而且高层次的行政决策过程本身就是一种政策制定过程。在涉及国家机关之间及其与执政党的相互关系时，它们是两个相互衔接的过程，构成国家政权运行机制的整体。除此之外，政策制定过程的结果需要通过行政决策过程来贯彻执行，而行政决策过程也需要通过政策制定过程来为其提供原则性指导。