一、公共政策的内涵

在中国古代汉语中，“政策”这个词语并未出现，而只有分开使用的“政”和“策”，前者指规范、控制等；后者指计谋、政令等。在英文中，“policy”最初也不存在，它是随资本主义国家和政党的发展而从“politics”（政治）一词派生而来的。当它“第一次在英语中出现的时候，倾向于指治理的整体模式”，后来才逐渐用来表示“政治家们想要做的”⁽¹⁾。明治维新之后，日本学者从流传到日本的汉字中选取了“政”和“策”这两个字创造出了新的“政策”一词，以对应于“policy”。这个概念随后传入了我国，并为我国的政府和民众广泛使用。不过，政策可以宽泛地指称各类社团和组织为完成特定目标而决定采取的行动，而我们通常关注的是执政党和各级政府部门所制定的行为准则，亦即本书将着重论述的公共政策。

虽然公共政策的重要性已经为多数国家和地区所认同，但人们对其含义的看法却并不一致，这里让我们先来看看一些国内外学者的定义。

1．国外学者的界定

公共行政学的鼻祖伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。⁽²⁾这个定义有合理之处，毕竟在现实生活中法律和法规是公共政策最主要的表现形式。不过它是建立在虚幻的政治与行政二分法基础上的，是非科学的，而且其范围过于狭窄，无法涵盖下列政策形式：政府有关经济社会发展的规划、政府首脑的指示报告、重要会议的决议，等等。

政策科学的创立者拉斯韦尔在其与卡普兰合著的《权力与社会》一书中指出，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”⁽³⁾。这个定义突出了政策的目标指向及其与一般计划的区别，带有较浓厚的管理学意味。不过它过于笼统，因为政策不只限于计划，而且计划与实际行动亦不能相等同。

精英主义政治学家托马斯·R．戴伊把公共政策界定为是“一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事”⁽⁴⁾。如此一来，政府政策就不仅包含了积极的行动，也包含了消极的不作为。戴伊的定义有其可取的地方，因为它提醒我们注意到政府的不作为与作为一样，都是在细致分析问题及比较可选方案后做出的决定，都对现实生活发挥着重大影响。不过，这个定义未能在政府的重要行动和一些无关紧要的行动之间做区分，事实上像政府的后勤管理、行政处罚等具体行为都不应当被看作政策。

美国学者罗伯特·艾斯顿撰写了多本有关公共政策的著作，他认为从广义上说：“公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。”⁽⁵⁾这种界定方式可称之为关系说，它是从系统论的角度来考察公共政策的，强调的不只是政府在解决公共问题时对社会的单向输出，而是政府与社会的互动。虽然这个定义有其优越性，但其局限也是非常明显的：不精确且外延过宽，以至于人们无法根据它而从实践中辨别出真正的公共政策。

英国政治学家理查德·罗斯提出，我们不应该把公共政策看作只是某个孤立的决定，而应把它看作是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的影响。⁽⁶⁾这种界定方式强调政策不是一次性决定，而是包含了执行和结果等内容的活动过程，具有延续性。但是它较为含糊，缺乏对于政策主体、作用的描述和规定。

克鲁斯克和杰克逊在《公共政策词典》中指出，公共政策就是“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决，以及行政决议等其他形式出现”⁽⁷⁾。这一定义列举了公共政策在实践中的不同表现形式，从而使人们得以认识到政策所具有的多样性，但它对各种政策共同特征、功能的概括仍然模糊不清。

2．中国学者的界定

台湾学者、曾任联合国公共行政处处长的伍启元先生指出：“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。”⁽⁸⁾

台湾大学政治学系教授林水波在他与张世贤合著的《公共政策》一书中援引了戴伊的前述界定，认为“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”⁽⁹⁾。

大陆学者孙光认为：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”⁽¹⁰⁾

张金马在《政策科学导论》中认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。”⁽¹¹⁾

北京大学宁骚教授认为：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的方案。”⁽¹²⁾

厦门大学陈振明教授认为：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”⁽¹³⁾

上述这些是我国学者对公共政策所做的定义中较有代表性的观点，总体而言，台湾学者较注重对西方学者观点的借鉴和吸收，但他们在一定程度上都忽视了政党在国家政治生活中扮演的重要角色。大陆学者都突出了政策具有的目标取向，特别强调政党对政策过程的指导作用，而这显然是我国的政治体制和国情的反映。作为执政党和中国最广大人民利益的代表，中国共产党通过政治、思想和组织领导及密切联系群众而确保了自己的意志得以上升为国家法律。

3．正确把握公共政策的内涵

综合国内外学者的前述分析，我们可以从如下几个方面来理解和把握公共政策的内涵。

第一是公共政策的主体。公共政策的主体是多元的，具体包括政府的三个分支即立法机关、行政机关、司法机关，以及执政党，它们作出的决定与企业、家庭、个人作出的决定在所涉及内容及影响范围等方面都有本质区别。当然，“从理论上看公共政策还包括所有层级的政府，并且不一定限于正式行为者；非正式的行为者也是非常重要的”⁽¹⁴⁾。只要是参与了政策制定、执行和评估等活动的个人、团体、组织，都可能对政策过程发挥影响，但在这里我们所谈及的政策主体是指公共政策的制定者，即各级政府和执政党。不同的政策主体，制定的政策有其不同的适用范围。

第二是公共政策的目标。任何公共政策的出台都旨在解决某个社会问题或推动某项事业，因此它具有明确的任务和意图。公共政策所关注的是全社会和整个国家面临的共同问题，其目标指向是宏观性的和全局性的，而结果则是社会价值的一种权威性分配。当然，在维护公共利益的同时，公共政策最终增进的是统治阶级的利益。尽管政府想要做的不同于其实际做的，但政府想要做什么仍然是制定政策时首先要考虑的。

第三是公共政策的过程。公共政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是一个持续进行中的过程，因此它是静态与动态的结合，具体表现为政策方案的规划、采纳、执行、评估、调整和终结等环节。正如许多学者所指出的那样，公共政策是政策主体为解决某些具体的社会问题而采取的一系列相互关联的行为，而不仅仅是一种决定。政策制定和执行并非是完全分离的，“政策制定出来并不意味着有关的需要已经在政策中确定下来，在政策过程中的执行环节，而不是在决策环节，政策经常继续演进”⁽¹⁵⁾。

第四是公共政策的形态。在实践中公共政策通常表现为国家法律、法规、行政规章、经济社会发展规划、司法解释、党的路线方针、会议决议和文件等行为准则，它们规定及指导着社会公众及各类组织应当做什么和不应当做什么，并制定了具体的奖惩措施。借助政策制定主体的权威性及国家机器的强制力，这些行为准则得以具有广泛的约束力，并为政策对象所遵守，从而确保了正常的社会秩序的维持。