第三节　重设郡县之原由及意义

秦始皇像

柳宗元（子厚）像

对隋炀帝改州为郡一举，学者众说纷纭，有的论著认为，这是名称之改，不值一书。其实不然。从隋文帝废郡而实行地方州县两级制到隋炀帝改州为郡，看起来只是一个名称的改变，实际上却反映了隋炀帝进一步加强中央集权的步骤。对于“改州为郡”的原因说法不一，现在看来，隋炀帝此举有两个方面的原因。

其一，慕秦王之法。隋炀帝为什么不满意父皇有关州县的设置，而改州为郡呢？李贽作过点评，他说：“炀帝慕秦王以郡县摄制四海。”这里点出了隋炀帝力意改设郡县制的实质。隋炀帝慕秦王，就是慕秦始皇的中央集权统治，反对地方分权。当年，秦始皇实行郡县制，这是适应秦王朝加强中央集权统治的需要而产生和发展起来的政权组织形式。由于郡县官吏的任免权操于皇帝之手，中央通过郡县控制地方，集中了政治、经济、军事、司法等权力，正如柳宗元所称赞的那样，郡县制是“摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”（《封建论》）。隋炀帝重新恢复郡县制，其目的也是为了“摄制四海”，实行中央集权。

郡县制到了汉代就受到了一定程度的破坏。对此，隋文帝也是认识到的。可没有像隋炀帝那样着力去挽救。对于郡县制被毁一事，唐代思想家柳宗元很有感触，他说：“汉有天下，矫秦之枉，徇周之制，剖海内而立宗子，封功臣。数年之间，奔命扶伤而不暇。困平城，病流矢，陵迟不救者三代。后乃谋臣献画，而离削自守矣。然而封建之始，郡国居半，时则有叛国而无叛郡，秦制之得亦以明矣。”（《封建论》）在这里，柳宗元用汉初的历史事实说明，汉初叛乱频繁，就是因为郡县制遭受破坏的结果。在一些地方恢复分封制的初期，还有一半地区仍行郡县制度，直辖于朝廷，当时也只有叛变的诸侯，却没有叛变的郡县。由此看来，秦朝郡县制度的优越性也就更为明显了。可是教训没有被吸取。到了汉武帝时，又逐渐遭受破坏，从而中央集体也遭危害。元封五年（公元106年），“初置刺史以察郡国，秩不过六百石。其后议者谓以卑临尊，轻重不相准，故汉成帝时遂更为牧，秩二千石，则尝一度矣。始时州牧奏劾二千石长吏者，皆下三公，遣吏验实，然后退黜。及光武即位，不复委任三府，故权在州牧，废置自由，则又一变矣。其始以六条诏察，过是者罢免，其后又与赋政、治民之举，则又一变也。始则传车周流，后乃更改为重镇，争据土地，则又一变也。愈变愈重，至于东汉之末，方镇之形已成，而刘焉建论，犹请重其权任，郡守之权，悉归牧镇而不知朝廷，袁绍、董卓首乱而争权，苏峻、桓温效尤而跋扈，自晋至陈，擅伐之际，多由于此”（元朱礼《汉唐事笺》四）。这里列举的历史事实说明一个道理，那就是郡县制有利于集权和统一，如果郡县制遭受破坏，朝廷无法通过郡县控制地方，那么就会出现分裂、割据的局面。这些道理，“知晓故事”的隋炀帝是不会不知道的。杨尚希从政府财政支出的角度提出了古代郡县制度的优越，这不能不对隋炀帝“改州为郡”的主张产生影响。

《汉唐事笺》书影

其二，不满于文帝之改制。隋炀帝即位后，不是机械地沿袭隋文帝所开创或所继承的一套制度，而是“多所改革”（《隋书·百官志下》）。他有一股不断进取的雄心，对隋文帝关于“州县”的设置觉得没有起到摄制天下的作用。当初，隋文帝采纳了河南道行台兵部尚书杨尚希的建议，罢天下诸郡，实行州县两级制，省并了不少州县，裁减了一批官员，应该说，这是一大改革。但是，隋文帝改革的力度不够，他当时还有所忌惮，特别担心地方势力分庭抗礼，不敢从级别较高的州官头上着手，故只能从郡一级开始整顿。尽管改为州县两级制，但州刺史的权力仍然很大，未能达到削弱地方官而加强皇权的目的。到了隋炀帝时，一则深感改革不到位，二则中央权力有了极大的加强，不再担心地方势力的威胁，因而他下定决心废总管，撤刺史，改州为郡，直接降低地方官员的品级，突出了中央对地方的绝对支配地位。

隋炀帝“改州为郡”绝不只是什么名称之改，此举是有实际内涵和具体举措的。

首先，大大加强了中央集权。隋炀帝在“改州为郡”的改革中还采取以下措施，用以强化中央集权。

其一，提高郡守、县丞的品级，以分散和限制地方守令的职权。罢州置郡后，上郡从三品，中郡正四品，下郡从四品，京师所在地京兆郡以及河南郡的长官称尹，并正三品。这里的提高，不是单纯为了扩大他们的权力，而是为了使之更向中央靠拢。

其二，罢州置郡后，郡置都尉、副都尉领兵，“与郡（太守）不相知”（《隋书·百官志下》），这样地方行政长官的兵权也被剥夺了。

其三，各郡、县的行政长官“悉由吏部”（《隋书·刘炫传》）任命，而且规定地方官须用别郡人，以防与地方豪强相勾结，把持本地政务。

其四，地方长官及重要属僚每年年终到中央“上考课”（述职），称为“朝集”。

其五，朝廷不定期地派出使臣巡视各地，考察郡县官员政绩好坏。

以上这些措施，都大大地削弱了地方官的权力，从而加强了中央王朝对地方政府的控制。

第二，有利于精兵简政，提高办事效率。隋文帝、隋炀帝罢三级制，分别改为州县、郡县两级制的目的之一就在于提高行政效率。改革之前，“民少官多，十羊九牧”的状况，不仅耗费了国家大量资财，出现了“资费日多”、“租调岁减”（《隋书·杨尚希传》）的局面，而且机构重叠，严重影响了办事效率。隋炀帝明确规定：“百官不得计考增级，必有德行功能，灼然显著者，擢之。”（《隋书·炀帝纪上》）又规定：“魏周官不得为荫。”（同上）这些措施又比隋文帝进了一大步，隋文帝也规定了某些“考功”制度，如“制刺史上佐每岁暮更入朝，上考课”（《隋书·高祖纪上》），即让州县长官年底来京师述职，直接对他们进行考核，还令“文武官以四考交代”（《隋书·高祖纪下》），等等。隋炀帝不仅规定了“考功”，而且强调提升官员的主要标准，在于政绩“灼然显著”，同时还增设了司隶、谒者台，加强监察力量，监察内外官员，这就把选拔制周密化了。

魏征像

第三，中央集权的扩大带来了所辖境域的扩大。李贽所谓“炀帝慕秦王以郡县摄制四海”，所言甚是。通过郡县控制了地方。南北朝时，吐谷浑和南北朝都曾通商往来。到了隋初，吐谷浑曾侵袭隋边境弘州。开皇元年（公元581年），隋文帝派上柱国元谐为行军元帅，在青海打败吐谷浑，其王吕夸逃走，“其名王十三人，各率部落而降”（《隋书·吐谷浑传》）。不久，吐谷浑又袭击隋边境。开皇三年，梁远再次击败吐谷浑。隋灭陈后，由于国力强大，吕夸不敢再来侵扰。大业五年（公元609年），隋炀帝派裴矩经营西域，同时派观王杨雄、许公宇文述率兵打垮吐谷浑，在其地“设置郡县镇戍，发天下轻罪徒居之”（同上）。隋炀帝就是这样依其郡县来摄制天下、运于掌握之内。对此，魏征主编的《隋书·地理志上》有一段评述：“炀帝嗣位，又平林邑，更置三州。既而并省诸州，寻即改州为郡，乃置司隶刺史，分部巡察。五年，平定吐谷浑，更置四郡。大凡郡一百九十，县一千二百五十五，户八百九十万七千五百四十六，口四千六百一万九千九百五十六。垦田五千五百八十五万四千四十一顿。其邑居道路，山河沟洫，沙碛咸卤，丘陵阡陌，皆不预焉。东西九千三百里，南北万四千八百一十五里，东南皆至于海，西至且末，北至五原，隋氏之盛，极于此也。”

司马光像

这里讲得很清楚，隋之极盛，是在隋炀帝大业五年（公元609年）。可是，长期以来，由于传统的偏见，大多把隋之极盛定在仁寿末年。

杜佑在《通典》里把极盛之年定在大业五年（公元609年），说：“炀帝大业五年，户八百九十万七千五百三十六，口四千六百一万九千九百五十六，此隋之极盛也。”（《通典·食货七》）

司马光在《资治通鉴》又把极盛之年定在仁寿四年（公元604年），说，由于隋文帝的“节俭”，造成了“衣食滋殖，仓库盈溢”，民户超过八百九十万的极盛局面。

为什么对隋之极盛之年说法不一？为什么司马光在《资治通鉴》里没有把隋王朝极盛之年定在大业五年（公元609年）呢？究其原因有两：其一，所谓“以隋为鉴”的需要。唐代贞观统治者耿耿于隋二世而亡，常以隋王朝为鉴，他们以贬炀褒文之手法来抬高唐太宗，于是出现了“骂炀”热潮，竭力把隋炀帝的功劳归到隋文帝的头上，把隋的灭亡又完全归罪于隋炀帝个人。这很不符合历史实际。《隋书·高祖纪下》史臣言隋朝的“衰怠之源”时云：“乱亡之兆，起自高祖（文帝），成于炀帝，所由来远矣，非一朝一夕。”这里已讲明隋朝短命的根源在文、炀二帝晚年的失误。其二，反对变法的需要。在历史变革中，司马光是个保守派，他主修《资治通鉴》的目的就是要借变革亡国的历史教训以“资帝王之治”，在当时，司马光借《资治通鉴》以反对王安石的变法，在他看来，凡是好作变革、好行新议和好大喜功的统治者，都是不遵“祖宗陈规旧法”的人，都应予以贬斥，因而“把唐初人对隋炀帝的贬责又向前推进了一步”（引《魏晋隋唐史论集》第二辑《关于隋炀帝迁都洛阳的原因》）。

由此可见，大业五年（公元609年）的郡县、人口、耕地、疆域都是隋王朝的极盛之时。郡县、人口、耕地的增加都与疆域的扩大有关，同时与大运河的开凿带来耕地的激增有关。而这些都是仁寿末年所无法比拟的。所以说，隋王朝之极盛应是大业五年。

郡县制的推行不是一个简单的管辖方式的改革问题，它涉及地方到中央一系列重大问题，尤其是官制问题，一旦时机成熟，隋炀帝就开始——