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“修法制，缮囹圄”（《礼记·月令》），熟知历史的隋炀帝深知法制的重要。当他登上帝位以后，深感“高祖禁网深刻”（《隋书·刑法志》）。怎么解决这个问题？他继承父亲的一套做法，先制定一个得民心的新法律。隋炀帝对于父皇颁行《开皇律》的意图以及当时的态势是一清二楚的。对此，《剑桥中国隋唐史》作了详尽的论述。

在制定《大业律》之前，隋文帝曾先后三次改革和制定新律。第一次是周静帝在位时，当时隋文帝还没有即位，以相国身份总揽国家大权。他为了收买人心，乃“行宽大之典，删略旧律，作《刑书要制》。既成奏之，静帝下诏颁行”（《隋书·刑法志》）。第二次是在开皇元年（公元581年），隋文帝即位后命高颎、郑译、杨素、裴政等重新加以修订。裴政对过去的典章制度，十分熟习、了解，于是上自曹魏、两晋，下到北齐、南梁，研究参考它们的演变沿革和量刑轻重，取其适当的做法或规定，编订为新律。当时参与实际修改刑法的有十余人，凡是遇到疑难问题，都请裴政裁定。最后决定：

一、废除前代枭刑（即斩首悬挂高竿）、刑（即车裂、五马分尸）、鞭刑。

二、除非犯谋反叛乱以上的罪，都不没收家产及屠杀全族。

三、开始简化为：死刑分绞死、斩首二种；流刑分二千里、二千五百里、三千里共三等；徒刑分一至三共五等；棍刑（杖刑）分六十棍到一百棍共五等；笞刑（竹板刑）分十竹板至五十竹板共五等。

四、拟定“八议法”，这里规定了庇护权贵的八项条件：（一）皇帝的亲戚（即议亲）、（二）皇帝的老友（即议故）、（三）为人贤德（即议贤）、（四）有特别才能（即议能）、（五）对国家有很大的贡献（即议功）、（六）官高权位（即议贵）、（七）勤劳工作（即议勤）、（八）做人诚实（即议实）。符合上列八项条件之一的被告，就有资格免刑或减刑。

五、新律还制定纳铜赎罪、官职抵罪的条款，用以代替士大夫之刑。

六、新律也革除了前代审问囚犯经常使用的残酷刑法，规定拷打时不准超过二百竹板。枷的大小、棍的粗细，都有一定格式。

七、还规定平民百姓如果有枉屈而县府不受理的，允许依次向郡、州提出申诉，如果郡、州仍不受理的，允许直接向朝廷提出申诉。

开皇元年（公元581年）十月十二日，隋朝开始实行新制法律，隋文帝下诏说：

帝王作法，沿革不同，取适于时，故有损益。夫绞以致毙，斩则殊刑，除恶之体，于斯已极。枭首身，义无所取，不益惩肃之理，徒表安忍之怀。鞭之为用，残剥肤体，彻骨侵肌，酷均脔切。虽云远古之式，事乖仁者之刑，枭及鞭，并令去也。贵砺带之书，不当徒罚，广轩冕之荫，旁及诸亲。流役六年，改为五载，刑徒五岁，变从三祀。其余以轻代重，化死为生，条目甚多，备于简策。宜班诸海内，为时轨范，杂格严科，并宜除削。先施法令，欲人无犯之心，国有常刑，诛而不怒之义。措而不用，庶或非远，万方百辟，知吾此怀。（《隋书·刑法志》）

诏书认为，绞刑可使人毙命，斩刑更能使人身首分离。铲除罪恶的方法，这样做已经到了极点。前代诸如把人头悬挂高竿的枭首、五马分尸的身，在道义上讲是不值得称许的，对于惩罚目的并没有任何裨益，只不过表现了官员内心的残忍。使用皮鞭抽打囚犯的身体，使囚犯痛彻骨肌，其残酷并不亚于脔割肌体。鞭刑虽然是古代传下的刑罚，却不是仁慈的君主所应采用的刑法。因此从现在开始，枭刑、刑、鞭刑，一律废除。对功臣尊崇礼遇，信誓如同黄河泰山，不对他们使用徒刑，更要扩大高官显贵以及他们的亲属所受的优待，前代流刑六年，减为五年；前代徒刑五年，减为三年。其他各刑，都把较重的改为较轻的，死刑改为有期徒刑。条款项目，十分繁多，在文本中都规定得相当完备。其他辅佐性的条例和判例，一并删除。在这份诏书中讲到了“义”，即道义，取消枭刑、刑、鞭刑，可说是道义的胜利。

开皇三年（公元583年），隋文帝阅视刑部奏文，看到断狱的条文还有上万条，仍觉偏重，于是敕令苏威、牛弘第三次更定新律，除死罪81条，流罪154条，徒杖等千余条，定留500条，共12卷：（1）名例，（2）卫禁，（3）职制，（4）户婚，（5）厩库，（6）擅兴，（7）贼盗，（8）斗讼，（9）诈伪，（10）杂律，（11）捕亡，（12）断狱。自此以后，隋朝法律就固定下来，后世各代也多遵用隋律。

看上去这些条文是比前朝宽减多了。但是，在执行过程中又是“法自君出”，皇帝的特权凌驾于一切法律之上。特别是，隋文帝猜忌心很重，常于律外行刑。他是靠阴谋诡计夺取皇帝宝座的。所以，他又极度担心别人以耍弄诡计把皇位夺去。对于部属的控制，采用各种手段，常命左右侍从窥探政府内外消息，作秘密情报，发现有人犯错，就用重刑惩罚。结果乃有“盗一钱已上皆弃市”，“行署取一钱已上，闻见不告言者，坐至死”，甚至“四人共盗一榱桶，三人同窃一瓜，事发即时行决”（《隋书·刑法志》）。他疑心秘书、助理等下级官员贪赃枉法，暗中派人“卧底”，用金钱布匹行贿，对方一旦接受，立即斩首。甚至在金銮宝殿上打人，一日之中，发生三四次。有一次，怪罪行刑官打人时不够用力，下令斩行刑官。尚书左仆射高颎、治书侍御史柳彧等规劝：“朝堂非杀人之所，殿庭非决罚之地。”（《隋书·刑法志》）其意谓，金銮宝殿不是杀人地方，宫廷台阁也不是用刑场所。隋文帝不理。高颎等文武官员全体到金銮宝殿，请求处分，他们说：“陛下子育群生，务在去弊，而百姓无知，犯者不息，致陛下决罚过严。皆臣等不能有所裨益，请自退屏，以避贤路。”（《隋书·刑法志》）隋文帝问领左右都督田元说：“吾杖重乎？”其意谓，我的棍棒是不是太粗？田元说：“重。”隋文帝问他重到什么程度？田元举起手掌说：“陛下杖大如指，棰楚人三十者，比常杖数百，故多致死。”（《隋书·刑法志》）其意谓，陛下的棍棒直径像人的大拇指，打人三十下，等于普通刑杖数百下，所以很多人被捶击毙命。隋文帝不高兴，但仍命今后在金銮宝殿上不再准备刑杖，打算处罚人时，都交给司法部门去办。后来，楚州行参军李君才上疏说：“帝宠高颎过甚。”即谓陛下过分宠信高颎！隋文帝霎时间火冒三丈，下令捶击，金銮宝殿没有刑杖，遂用马鞭把李君才活活抽打死。从此以后，金銮宝殿上再设置棍杖。不久，隋文帝突然发怒，又要当廷杀人，兵部侍郎冯基一再劝谏，隋文帝拒绝，终于在廷上把冯基诛杀。

所有这一切，就连当时人也认为“决罚过严”，“自古以来，体国立法，未有盗一钱而死也”（《隋书·经籍志（三）》）。作为皇太子的杨广对于隋文帝的所作所为不会不知道。这也就很自然地使他产生了“高祖禁网深刻”的看法。

因苛法严刑、专任狱吏而招致亡国的历史教训，隋炀帝也是心知肚明的。他即位后，主张“去苛从宽”。隋炀帝还不时想起“王伽押犯”的事。说的是，齐州行参军章武人王伽，押送流刑犯李参等七十余人，前往京都长安，走到荥阳，怜悯他们的辛苦，将他们集合起来说：“卿辈既犯国刑，亏损名教，身婴缧绁，此其职也。今复重劳援卒，岂独不愧于心哉！”（《隋书·王伽传》）其意是讲，你们自己违犯国法，身体被绳索捆绑，应该受到这种惩罚。而竟连累押送你们的士卒一起受苦，岂不惭愧！流囚李参等当即叩头请求宽恕。王伽说：“汝等虽犯宪法，枷锁亦大辛苦。吾欲与汝等脱去，行至京师总集，能不违期不？”流囚们都拜谢道：“必不敢违。”于是王伽把流囚的枷锁全部解下，解除士卒任务，跟大家约定说：“某日当至京师，如致前却，吾当为汝受死。”（《隋书·王伽传》）讲好某日一定要到首都长安集合，如果来得太早或来得太迟，我王伽只好代替你们受死。就这样把流囚释放，王伽自己单身西上，流囚感激欢呼，在约定的日期，全体到齐，没有一人逃亡。隋文帝得到报告，至为惊异，立即召见王伽，询问他很久，称赞有加，于是召集全体流刑犯，命他们带着妻子，抱着娃儿，一同晋见，在庭殿设宴招待，罪刑一律赦免。隋文帝还为此下了一道诏令：

凡在有生，含灵禀性，咸知好恶，并识是非。若临以至诚，明加劝导，则俗必从化，人皆迁善。往以海内乱离，德教废绝，官人无慈爱之心，兆庶怀奸诈之意，所以狱讼不息，浇薄难治。朕受命上天，安养万姓，思遵圣法，以德化人，朝夕孜孜，意在于此。而伽深识朕意，诚心宣导。参等感悟，自赴宪司。明是率土之人非为难教，良是官人不加晓示，致令陷罪，无由自新。若使官尽王伽之俦，人皆李参之辈，刑厝不用，其何远哉！（《隋书·王伽传》）

这道诏令是说，凡是生命，都有灵秀之气，能够知道善恶，辨别是非。如果用至诚相待，细心劝导，风俗习惯都会改变，人人达于最美好的境界。过去，战乱不停，民众流离，道德教化全都中断。官吏没有仁慈之心，民众也胸怀奸诈，所以犯罪不息。我一心一意遵循文武古圣先贤的法度，用恩德使民众受到感化，只有王伽深深了解我的用意，诚心宣传教导，使得李参等人也感激觉悟，主动到执法机关报到，这说明皇家臣民并不是很难教育的，实在是因为为官者没有很好地宣传教育，才使人走上犯罪的道路。倘若全国官吏都像王伽这样，国人全是李参之辈，那么刑罚被废除不用的日子，不会很远！

隋文帝的所作所为，看来是矛盾的，实际上反映了他内心的矛盾和忐忑不安。他也知道，单用酷刑解决不了问题，关键还是要让人们“咸知好恶”，但在具体执行过程中，又偏于严酷。隋炀帝是父亲法制的目击者，但他尊崇“文武”之道，深受孔子思想的影响，走出了其父亲自划的那个怪圈，打起“宽刑”的旗号，参酌《开皇律》，制定了《大业律》。