无为而治

在相对稳定的政治局面下，吕后继承高祖以来有利于社会经济恢复和发展的政策措施，清静无为，与民休息，使西汉社会经济稳步前进，国力有所增强。

从公元前194年惠帝刘盈继位到公元前180年吕后病逝，吕后实际执掌国政15年。作为中国历史上第一个执掌天下的女性，吕后行为受到诸多限制，主要精力放在如何扩大吕氏家族权力上，无论是对内治理民众、对外防御匈奴等军国大事，基本上没有改变刘邦定下来的基本方针，依靠的还是刘邦时期的重臣，后来使用的诸吕也好、私党也好，掌管的主要是京师军权和宫中防务，其基本任务是保证吕氏集团的安全。

也就是说，在吕后主政的15年中，矛盾冲突集中在最高统治集团内部，对于广大穷苦百姓来说则是一个生活稳定、经济发展的历史时期。这一方面是因为当时的客观原因所决定，即战乱以后，人心思治；另一方面，与吕后能够继续并发展刘邦的用人路线、坚持刘邦的治国方针有内在关系，也体现了吕后的政治能力。这是我们在分析吕后时必须注意的一个方面。

其最突出的体现就是丞相人选。萧何死后，吕后遵照刘邦的遗嘱先后由曹参、陈平、王陵继任，虽然后来王陵因为反对分封吕氏为王而被免去右丞相职务，任命审食其为左丞相，但审食其行使的是郎中令的职权，丞相权力主要由陈平掌握，这就保证了当时社会的平稳和政局的稳定，有利于医治战争创伤、恢复经济。特别是将黄老思想作为一种治国方略最先引入朝政的，还应是第二任国相曹参。曹参无论是在担任齐国丞相的九年时间里还是在担任汉帝国相国的三年期间，完全推行无为而治的路线。他按照萧何的成法办事，百姓安静，专心生产，极大地稳定了民生。后来，右丞相陈平为了麻痹吕后，行韬晦之计，使用奇特的执政方式——日日饮酒歌乐，朝廷政务都是按照惯性运转，继续沿着无为而治的道路向前滑行。这并不是吕后无意识的选择，而是有意识实行刘邦遗嘱的结果。

当然，时异则事异，时代不同，事情自然发生变化，管理措施也相应的有所改变。所谓无为而治，并非任何事情都无为，对国家制度并非无所谓，而是改动较少，改动的目的是使法律制度更有利于社会经济的恢复和发展，吕后把新的治国思想融入法律制度中间去。

加强了对诸侯王国的控制，从丞相到诸卿等二千石官员，由朝廷任命。汉初时诸侯王国“有太傅辅王，内史治民，中尉掌武职，丞相统众官”（《史记·汉兴以来诸侯王年表》）。在诸侯王官员中，只有丞相属中央政府配置，御史大夫及诸卿都由诸侯王自己任命。这种状况到吕后主政时就彻底改变了。

确立监察御史制，加强对郡级的反贪监察监督。西汉立国之初，清静无为的黄老政治居主导地位，对郡的监察工作长期以来比较放松，而且在制度上也较为混乱。惠帝三年，“遣御史监三辅郡，察词讼，所查之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。”（《通典·职官十四》）这里提到的“三辅郡"，应是“三辅”与“郡”。所谓“三辅”，即京兆尹、左冯翊、右扶风的合称。这项制度对后世产生的影响极大。文帝十三年，由于御史下失其职，乃遣丞相史出刺，并对监察御史进行监督，完善了监察制度。

《监察御史九条》又称《御史九法》或《汉律九章》，制定于惠帝三年（前192年）。关于九条内容，《西汉年纪》卷一引《汉仪》说：“察有讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾无罪者，敢为逾侈及弩十石以上者，非所当服者，凡九条。”九条内容可概括为五个方面：一是狱讼，含诉讼和冤狱。二是财政违法，如铸伪钱、徭役不均；三是治安混乱，如盗贼蜂起；四是吏治败坏，如为官不廉，为政苛刻；五是违制越级。这五个方面的内部出发点旨在稳定社会秩序，巩固新建立的封建政权。它是我国古代第一个专门性的地方监察法规。惠帝执政时，“号令一出太后”，所以吕后是中国监察立法的第一人。后来，汉武帝将九条加以归纳总结，设刺史六条监察法。监察立法，吕后实开先河。

改变建国初的赐爵制度。刘邦在建国之始，坚持以军功取爵的原则，这是从立意到形式对秦代爵制的继承。从惠帝即位之初发布的诏书上，就对秦以来以爵帛赏军功的建爵制度进行了改变。赐爵的条件不再以军功为主，并且把民爵与吏爵分开，也逐步取消了以爵级制赐田的旧例。这些体现了新政治的特色。

制定用钱赎罪的法令。惠帝元年（前194年），诏令民有罪，买爵三十级，就可以免去死罪。这是一项用钱赎罪的规定。在汉初，爵一级值钱三千，三十级需六万钱。尽管这项规定所需钱数太多，非一般人家能支付，然而死罪可以用钱来赎免，终归是一种宽刑的体现。

颁布孝悌、力田者免除徭役的法令。这项工作是在惠帝四年（前191年）一月开始进行的。朝廷让各郡县、侯国推举“孝、悌、力田”者，也就是模范百姓，予以奖励。对努力耕田者，免除他本人的徭役，鼓励农民耕田。同时还减免刑罚，“省法令妨吏民者”，以调动农民的生产积极性。总之，汉初朝廷旨在通过表彰上述三种人，作为民之表率，达到劝事农桑，敦睦六亲的社会目的。

实行“量吏禄，度官用，以赋于民”的政策。即朝廷为了不增加人民的负担，计算官吏俸禄和官府开支，以作为向百姓收取赋税的依据，而不是盲目地向百姓征取赋税。同时，允许以往逃避山林、湖泊和迁徙他乡的农民回到家乡，并归还田宅，官吏不得因其过去有不法行为打骂或歧视。

轻徭薄赋，重新恢复十五税一。采用“十五税一”的田赋政策，即按十五分之一的比例征收农业税，这个税额比秦时的“泰半之赋”（秦税什收其伍）大大降低，减轻了农民的一些负担。