一、约法之争与府院之争

袁世凯死后，中国出现了军阀割据和纷争的局面。在政治上，列强失去袁世凯这一控制中国的共同工具以后，需要重新扶植各自在华的代理人，列强之间在华的争夺加剧了各派军阀的割据与纷争。而各派军阀之间的矛盾和争夺，也使他们需要投靠不同的帝国主义国家。在经济上，中国地方农业经济和帝国主义划分势力范围的分裂剥削政策，则是军阀割据的经济基础。

全国大大小小的军阀可以分为两大集团，即北洋军阀集团和非北洋军阀集团。前者原以袁世凯为首，袁死后分裂为三个主要派系，即皖系、直系和奉系。其中，皖、直两系是袁的嫡系，也称“小站系”。

皖系军阀以段祺瑞(安徽合肥人)为首，控制着皖、鲁、浙、闽、陕等省地盘，以日本为靠山;直系军阀以冯国璋(直隶河间人)为首，控制着长江中下游的苏、赣、鄂等省，比较倾向英美两国。皖、直两系原有深刻矛盾，袁死后，皖系军阀乘机控制北京政权，因而两系的分裂逐步表面化。奉系军阀以张作霖(奉天海城人)为首，他系“马贼”出身，后因投靠袁的党羽张锡銮而与北洋派拉上了关系，逐渐依附袁世凯。护国战争时期，张作霖乘机把势力扩张到整个东北。在日本扶植下，奉系成为介于皖、直两系之间举足轻重的势力。

此外，在北洋军阀集团中，还有依附于北洋派的一些较小的军阀或派系，如以阎锡山为首的晋系，长期盘踞在山西;张勋为首的“定武军”，以长江巡阅使名义屯兵徐州等。当时全国除西南六省外，几乎都处在北洋军阀的直接控制之下。

非北洋军阀集团主要指西南六省的地方军阀集团，其中势力最大的是唐继尧的滇系和陆荣廷的桂系。西南军阀形成于1916年护国战争后期，唐、陆都利用了护国战争的声威，把自己的势力分别从滇、桂扩大到川、黔和湘、粤。滇、桂两系军阀，对内都接近北洋军阀中的直系，对外则比较亲近英美两国。

无论北洋系还是非北洋系，无论南方军阀还是北方军阀，在本质上都是一致的。各派军阀都以地主、官僚、政客为其主要社会支柱。他们为了巩固和扩大各自集团的私利而不断割据混战，争夺地盘，使社会长期动荡不安，给国家和人民造成巨大灾难。

袁世凯毙命的当天下午，段祺瑞即以国务院名义通电全国，宣布奉“袁大总统”遗令，“依约法第二十九条”，“以副总统黎元洪代行中华民国大总统之职务”^[9]。这里所指的“约法”是袁世凯制定的所谓“新约法”。而广东军务院以及旧国会议员则认为，黎元洪出任大总统，应当以《临时约法》为依据而制定的《总统选举法》，不是“代行”，而是“继任”。于是，南北各派之间出现了“代行”与“继任”、“新约法”与“旧约法”之争。

段祺瑞不肯恢复《临时约法》和根据《临时约法》产生的国会，暴露了他妄图步袁后尘，建立新的独裁统治的野心。这不仅激起了护国反袁势力的强烈反对，而且引起北洋军阀内部的纷争。后来，段祺瑞被迫同意恢复旧约法，但仍借故拖延，直到6月25日海军在上海宣告独立，在冯国璋电促之下才不得不于6月29日请黎元洪恢复国会。8月1日，国会在北京召开，黎元洪被确定为“继任总统”，重新任命段为国务总理，选冯为副总统。这种联合统治，正是南北军阀互相争夺与妥协的产物。随着国会的恢复，南方军务院于7月14日宣布撤销，新旧约法之争暂告结束，南北再次“统一”。

国会恢复以后，其内部仍分为两大集团。在梁启超“不党主义”的影响下，原进步党改称“宪法研究会”，拥护段祺瑞;原国民党议员则在黎元洪集团的支持下，基本上反对段祺瑞而拥护黎元洪。两大集团之间为了各自的利益而争权夺利，这场争斗集中反映在所谓“府院之争”上。

“府”即总统府，指以大总统黎元洪为代表的政治集团;“院”即国务院，指以内阁总理段祺瑞为代表的军阀政治集团。府院之间的矛盾，不仅由于段要架空总统而黎不愿当傀儡而引起，而且反映了英美两国和日本在中国的争夺。日本培植段派势力作为自己的工具，英美两国则不愿意日本在华势力过分扩张而倾向于支持黎元洪来抵制日本。作为副总统的冯国璋，由于直、皖两系军阀之间的矛盾，暗中也站在黎元洪一边，和段祺瑞争夺实权。

1917年春，在中国是否参加第一次世界大战问题上，府院之间的矛盾终于白热化了。段祺瑞在日本的支持下积极主张参战，企图以参战为名得到日本的借款，从而扩大皖系势力。美国本来希望中国和它一起对德宣战，但后来看到中国的实力派段祺瑞倒向日本一边，便又主张中国暂不参战。于是，黎元洪、冯国璋等人依照美国的意图反对参战。在这种情况下，段祺瑞的对德宣战案便遭到黎元洪和国会的反对。为了迫使国会议员就范，段祺瑞使出袁世凯惯用的伎俩，召集各省督军来京举行督军团会议，提议赞成参战。5月10日，国会开会审议此案，段祺瑞派出数千名军警流氓，打着“公民请愿团”、“陆海军人请愿团”等各种旗号，包围国会，甚至殴辱议员，扬言如不通过参战案就不许议员离开会场一步。这种卑劣行径激怒了议员，他们宣布停止开会，参战案待新阁组成后再讨论。随后，内阁成员除段一人外相继辞职，段祺瑞成了个“光杆总理”。这时，恰巧北京英文《京报》揭露段向日本秘密借款一亿日元的罪恶行径，黎元洪便先发制人，于5月23日下令免去段国务总理和兼任的陆军总长职务。段祺瑞立即唆使各省皖系督军宣布脱离中央，并电促黎元洪辞职。段本人离京赴津，在天津组织“独立各省总参谋部”，与北京的黎元洪政权相对抗。黎元洪先后恳求徐世昌、王士珍等人出来调停，均遭拒绝。在走投无路的情况下，黎元洪邀请时任安徽督军的张勋“即速来京，共商国是”^[10]。张勋利用这一时机，导演了一幕复辟丑剧。