一、预备立宪

1904年日俄战争在我国东北爆发不久，日本明显占了上风，这深深地刺激了清政府。驻法公使孙宝琦首先奏请“仿英、德、日本之制，定为立宪政体之国”^[44]，得到了一些督抚和王公大臣的附和。1905年俄国战败，朝野上下普遍认为是“立宪”对“专制”的胜利。清政府迫于国内立宪舆论日益高涨的压力，决定派五大臣出洋考察宪政。

1905年秋，清政府派镇国公载泽等五大臣到东西洋考察政治，准备实行立宪。但在出发的当天，遭到革命党人吴樾的袭击，出洋考察只得推迟。12月，五大臣分两路出国考察政治。一路由载泽、山东布政使尚其亨、顺天府李盛铎主要访问日本、英国、比利时、法国;另一路由户部右侍郎戴鸿慈、湖南巡抚端方考察美国、德国、俄国、意大利等国家。在这两路中，重点考察的是英国和日本，因为他们都是实行君主立宪的国家。为了增强“立宪利于国”的感性认识，每到一国，必然要去参观议院并考察其议会制度。由此，考察团对各国宪政记载最详。

1906年7月间，载泽、端方等先后归国，向清政府上奏折提出中国应该立宪，建议清政府用五年的时间，实行君主立宪制度。其好处是:皇位永固，外患渐轻，内乱可弭。清政府内部经过激烈的争论，终于在9月1日颁发“仿行宪政”的上谕，宣布预备立宪:“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”^[45]表示要从厘定官制入手，次第更张，慎定法律，广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，为预备立宪打下基础。

但是，清政府内部一些人担心，实行君主立宪，会妨碍君主的权力，而且立宪对汉人有利，对满人不利。于是载泽又单独上奏折，力主君主立宪。在奏折中，他列举了日本宪法中规定的君主的权力，认为日本君主的权力非常严密，比中国有过之而无不及。他还认为，宣布立宪，不过是表明宗旨，为立宪作准备，维持人心，使他们不致走到革命的路上去。至于实行的具体时间，可以宽立年限，从长考虑。针对所谓满汉之说，载泽认为，宣布预备立宪正是有利于满族统治者的长远利益和根本利益。载泽的建议，使西太后很感动。于是，清政府召开御前会议，讨论五大臣考察西洋政治后提出的建议。

经过御前会议的一番激烈的争论之后，9月1日，清政府颁发上谕，宣布预备立宪。清政府宣布预备立宪上谕的关键，有两点:一是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”;二是“必从官制入手”。清政府的官制改革直接关系到官员们的切身利益，各派政治力量无不力图把握这一机会，排斥对手，攫取大权。上谕发表后，清廷派载泽等编纂官制。载泽、端方等本想宪法仿照日本，兵农工商仿照日本和德国，削弱现行督抚权限，将财政、军事权全部收归中央，使督抚的权限和日本府县知事相当。但以袁世凯为首的和以首席军机大臣庆亲王奕劻为后台的北洋派，提出了以内阁取代军机处的方案。他们拟议的改革方案是，撤销军机处，内阁设总理大臣一人，副大臣二人，以奕劻为总理，袁世凯为副总理，各部尚书均为内阁政务大臣参知政事，以此作为行政的总机关。并建议预备立宪应该让五品以上的官员参加国家政务，作为上议院的基础;各地的绅士参与地方事务，作为地方自治的基础。这样，内阁的权力就掌握在袁世凯手中。这个方案传出后，舆论大哗，纷纷指责这样做将导致大臣独揽大权，皇帝大权旁落。军机大臣、外务部尚书瞿鸿禨利用核定官制大臣的地位，说动慈禧太后否定北洋派设立内阁的方案，保留军机处，迫使袁世凯辞去八项兼职，交出北洋四镇军权。

11月6日，清政府改革官制的上谕正式颁布。它首先宣布，军机处绝不能裁撤，内阁、军机处的一切规章制度，照旧执行。其余各部尚书均为参与政务大臣。统一厘定中央官制为十一部四院一府。十一部即外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部。四院即都察院、资政院、审计院、大理院。一府即军咨府。军机处不撤，大权自然掌握在君主手中。同时规定，军机大臣中，除外务部外，不能兼各部尚书及其他差使，这样，同袁世凯关系密切的徐世昌等人不得不退出军机处，袁世凯在中央的权力和影响力都大大削弱。而且，改革方案本着加强中央集权的原则，规定外交归外务部，财政归支部，军务归陆军部。这样，地方督抚的权力就大大削弱。袁世凯手中原来掌握军队和邮电等权力，也随即受到很大削弱。

在预备立宪的过程中，清政府于1907年宣布设立中央咨议机关资政院和地方谘议机关谘议局，为将来成立国会和地方议会作准备。资政院采取一院制，议员共200名，钦选100名，民选100名。设总裁二人，总理全院事务，以王公大臣特旨简充;设副总裁二人或四人，佐理全院事务，以三品以上大员特旨简充。该院虽有拟定国家预算、决算、税法、公债、制定法规及弹劾大臣之权，但议决事项须具奏请旨，因而限制了它的议政作用。虽然是模仿西方资产阶级议会制度进行活动，也开了我国议会政治的先声。

1908年7月，清政府颁布各省谘议局章程及议员选举章程，次年10月各省正式成立谘议局，设议长一人，副议长二人;议员由各府、州、县从官绅和资产阶级上层分子中选派，虽有议决本省兴革和公债、税收等权，但仅供地方当局采纳，而无监督地方行政之权。各省谘议局多为立宪派所控制，如江苏议长张謇、浙江议长汤寿潜、湖北议长汤化龙、湖南议长谭延闿、四川议长蒲殿俊等，都是立宪派的重要人物。谘议局的成立，使立宪派取得了“国民代表”的资格和过问政治的合法地位。

清政府宣布实行立宪主要有三个目的:一是孤立资产阶级革命派，扑灭革命火焰。二是安抚日益强烈的立宪舆论，拉拢资产阶级立宪派。三是加强统治能力，巩固中央集权。