8．4．2　生态补偿机制

1．补偿主体与客体

生态补偿的主体是消费（消耗）生态服务功能的人类社会经济活动的行为主体。如果这一行为主体可以明确界定，那么生态补偿的主体也可以明确界定；如果行为主体无法明确界定，那么生态补偿的主体就是处于特定地理空间内的整个社会经济系统。从补偿主体来看，可分为政府补偿和市场补偿两大类。政府补偿的主要方式是财政转移支付、生态友好型的税费政策、直接实施生态保护与建设项目以及区域发展的倾斜政策。目前，政府补偿机制是生态补偿的主要形式，政策方向性强、目标明确、容易启动，但也存在体制不灵活、标准难以确定、管理运作成本高、财政压力大等缺点。市场补偿机制的补偿方式灵活、管理和运行成本低、适用范围广泛，但信息不对称、交易成本过高影响市场补偿机制的运行，同时具有盲目性、局限性和短期行为。

生态补偿的客体是为特定社会经济系统提供生态服务功能或生态现状受到人类活动的影响和损害的生态系统。由于生态系统的空间连续性和人类社会经济系统的地理分割性，生态补偿主体和客体之间通常是不对称的，即生态系统受到影响和损害的范围通常会超出补偿主体所处的地理空间。例如跨界河流的水污染、沙尘暴、森林火灾、外来生物入侵、海洋污染、大气污染、温室气体排放等生态环境问题，都带有显著的国际性和全球性。

2．补偿成本

生态补偿成本不同于狭义的经济学意义上的“成本”，而是基于生态伦理之上的“生态成本”。狭义的“经济成本”通常只考虑人类投入的直接成本，很少考虑与其相关的间接成本和社会成本，更不考虑自然力所投入的“自然成本”。例如在农业生产中，人们往往只计算犁地、播种、浇水、施肥、植保、收割等环节的“显性成本”，却无视阳光、降雨、植物光合作用等自然力投入的“隐性成本”。自然界的客观真理是“资源是财富之母，劳动是财富之父”，即资源或商品的价值中不仅包括人类的“劳动成本”，而且还包括了大量的“自然成本”，可称之为“生态成本”。

在生态成本中，一些可更新的、非稀缺性的资源成本一般不需要补偿，如太阳能、风能等；但对于稀缺性的或不可再生的资源成本，则必须予以补偿，如水资源、森林资源等，否则就会损害生态系统的可持续性。对于所利用或所消耗的生态成本的补偿额度就形成了补偿成本。

要保护并维持生态与环境正外部性的持续发挥，生态补偿的标准应基于成本因素，把生态保护和建设的直接成本，连同部分或全部机会成本补偿给经营者，使经营者获得足够的激励，从而使全社会享受到生态系统所提供的服务。因此，要建立这种激励机制，确定补偿标准是首要的。

根据国内外的研究，对于生态保护补偿的测算，采用生态服务功能价值评估难以直接作为补偿依据，采用机会成本的损失核算具有可操作性；对于资源开发生态补偿标准的核算，采用生态价值损失核算、环境治理与生态恢复的成本核算。往往更有效的方法是以核算为基础，通过协商达成标准。哥斯达黎加的埃雷迪市在征收“水资源环境调节费”时，以土地的机会成本作为对上游土地使用者的补偿标准，而在对下游城市用水者征收补偿费时，实际征收额只占他们支付意愿的一小部分。美国进行的环境质量激励项目以高于生产者成本，但低于生产者创造的潜在收益作为建立补偿标准的依据。

在国内，沈满洪（2004）分别从供给和需求方面分析了杭州市、嘉兴市对上游的千岛湖地区的生态补偿量。张春玲（2004）对北京市密云、怀柔两县的水源保护林在涵养水源、防洪蓄洪、保持土壤和净化水质方面的效益进行了评价，并提出了分别以政府财政补贴和征收水费的形式进行补偿的机制。熊鹰（2004）对洞庭湖湿地恢复引起的湖区农户收益减少和一系列的湿地生态服务功能的恢复表现，进行了价值评估，得出了湿地恢复应对湖区移民农户的生态补偿值。中国的退耕还林（草）工程也建立了一些补偿标准，黄河流域每公顷每年补偿1500kg粮食和300元，长江流域粮食补贴为每公顷每年1875kg。刘玉龙（2006）提出水量水质修正系数生态补偿模型，对新安江流域生态补偿标准进行研究，计算流域上下游对生态保护和建设投入的分担。

3．生态补偿的类型

根据国内外在生态补偿方面的研究和实践，生态补偿的类型大致可分为以下几类。

1）法规强制型

国家通过法律法规手段，对可以明确界定的资源环境使用主体征收资源环境税（费），用于对资源环境消耗的补偿。比如，对煤炭、石油、天然气、土地、森林、草原、矿产等资源的开发利用主体征收资源税（费），对废污水排放，温室气体排放，固体废物与垃圾堆放，有毒有害物质的排放，化肥、农药、电池、塑料的使用等行为主体征收环境税（费）。法规强制型生态补偿应具备五个基本前提：①建立健全资源环境保护的法律法规体系；②明确界定补偿主体；③合理确定补偿税（费）及其对补偿主体的生产经营成本的影响；④具备权威、高效的执法能力和监控计量手段；⑤较低的执法管理体系总成本。

2）赔偿惩戒型

对违反资源环境保护法规、超过国家强制执行的定额标准、造成资源浪费和环境污染（比如超计划、超定额用水，排污超标等）的行为主体，由相关执法部门处以罚款或累进加价收费；对造成生态破坏或污染事故，损害公共利益或其他社会成员利益的责任主体，进行罚款或按损害程度责令其承担赔偿责任。实施赔偿惩戒型生态补偿的基本前提是：具备明确的执法依据，明确责任主体和受害主体，定量评价造成损失的价值，合理确定罚款、赔偿额和责任主体的承担能力，有效的强制执行手段。

3）治理修复型

在流域或区域生态系统严重恶化、环境严重污染，但又难以明确界定相关责任主体或划分补偿责任的情况下，通常按照中央政府和地方政府的管辖权限，以各级政府为补偿主体，对受到严重破坏的生态环境进行修复和治理。如欧洲对多瑙河的治理，英国对泰晤士河的治理，我国对塔里木河、黑河、渭河、石羊河的治理，对“三河三湖”水污染的治理，以及白洋淀、南四湖、扎龙湿地的生态补水、太湖流域的“引江济太”等。在这种情况下，生态补偿的主体实质上是以政府为代表的整个社会经济系统。

4）预防保护型

为了保护特定生态系统的现状，或者为了避免使现状生态环境质量较好的流域或区域重蹈“先破坏、后修复，先污染、后治理”的覆辙，以政府为主体，以公共财政为主渠道，受益者分担，全社会参与，加大对生态系统的保护和建设投入，以达到维持和改善生态环境质量，实现生态系统良性循环的目标。例如我国近几年实施的退耕还林（还草），天然林保护，重要水源区保护，牧区实行舍饲圈养和轮牧、休牧、禁牧制度，加快污水处理设施建设，减少农业面源污染，建立各类生态保护区、自然保护区等。此外，有的国家和地区在销售商品时对废旧电池和有毒有害物品的包装物实行押金制度，以利于提高这些废旧物品的回收率，减少对环境的危害。预防保护型补偿是前瞻性的，主要着眼于未来的可持续发展，是“人与自然和谐相处”理念的具体体现。

5）替代转让型

替代转让型补偿是指负有生态补偿责任的行为主体，通过各种间接的或替代的方式，以低于直接补偿的成本来履行其生态补偿义务。比如，按照《京都议定书》的规定，以1990年为基准，发达国家到2008年应平均削减温室气体排放量5．2%。但是，如果某个国家通过新增森林面积来固定一部分CO₂，就可以相应替代一部分削减指标。发达国家也可以通过经济技术援助，帮助发展中国家减少温室气体排放量，从而抵扣自己的削减指标。在一个国家内部，排污量大、减污指标和减污成本较高的企业，也可以到排污权市场上有偿购买排污权予以间接补偿等。这种补偿方式的基本前提是必须明晰资源环境使用权，建立健全资源环境市场。同时，替代成本或交易成本必须低于直接补偿成本。

6）正向激励型

通过“政府引导、市场驱动、公众参与”的形式和“舆论导向、政策扶持、经济激励”的手段，动员全社会的力量投入生态环境保护和建设，以建设资源节约型和环境友好型社会为共同目标。如我国近几年来实施的生态示范县、示范区工程，生态工业园区示范工程，生态农业示范工程，循环经济示范区工程，节水型城市和节水型社会建设试点，生态省、生态市、生态县、生态村建设工程等。

与法规强制型和赔偿惩戒型补偿相比，预防保护型和正向激励型补偿从被动补偿转向主动补偿，从事后的“亡羊补牢”转向事前的“未雨绸缪”，这是一种观念的更新和质的飞跃。但是，由于长期以来形成的公共资源低价使用甚至无偿使用的观念很难在短期内彻底改变，政策措施和经济手段的正向激励力度也还十分有限，因此在今后相当长的一个时期内，还必须综合运用各种生态补偿形式，并以强制手段和经济手段为主。

7）共建共享型

流域生态共建共享，就是通过上下游之间和流域内涉及的所有行政区之间的协商与合作，以全流域社会经济可持续发展和生态环境良性循环为共同目标，在协商一致的前提下，制定全流域生态环境保护和建设总体目标、各类分项指标、主要工程措施、非工程措施以及实施规划所需的总投入，定量分析各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，并按照受益比例分担生态环境保护成本和建设成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。

流域生态共建共享机制的建立，将使流域内上下游之间和各区域之间的水事关系从对抗和冲突转向对话和协调，生态补偿形式从单向被动的补偿或赔偿转向双向主动的共建和分担，相互关系从封闭、分割转向开放、合作，最终实现经济一体化和区域社会经济协调发展。

4．生态补偿的机制建设与模式设计

生态补偿模式设计与机制建设指的是通过制度创新，有效地将资源环境产品的外部性内部化，从而优化资源配置，促进生态资本增值。生态补偿机制建设和模式设计因不同层次、不同领域、不同时段、不同区域而不尽相同，其内容包括政策借鉴与创新、政策体系构建、政策效果评估及效率分析等多方面内容。

1）机制建设

国内外关于生态补偿机制的建设上主要包括建立相关补偿制度、受益者补偿、政府和市场的有效结合等几种。

（1）建立相关制度。

在国外，日本在早期就迫切地感到建立水源区利益补偿制度的需要。1972年制定的《琵琶湖综合开发特别措施法》在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。1973年制定的《水源地区对策特别措施法》则把这种做法变为普遍制度而固定下来。目前，日本的水源区所享有的利益补偿共由三部分组成：水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿，依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿措施，通过“水源地区对策基金”采取的补偿措施。

我国正在加强生态和环境保护建设力度，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国清洁生产法》等国家法律以及部分省部级规章条例也都重视生态和环境保护，强调资源的有偿使用和对保护工作的补偿，但作为生态补偿的专项法规尚未建立，全国人大资源与环境委员会非常重视生态补偿长效机制的建设工作。

（2）受益者补偿。

实施生态补偿的途径包括政府财政补贴、纳入水价体系、收取生态补偿金等形式。对于生态建设的受益方，应明确其受益情况，根据“谁受益，谁补偿”的原则进行补偿费的支付；对于生态建设的承担方，可根据生态建设的投入情况进行补偿金的分配。

（3）政府主导，市场调节。

发达国家既重视发挥政府的主导作用，又重视有效利用市场机制。发达国家在资源开发中保护资源环境、调整资源枯竭型城市结构及发展循环经济等方面，积累了许多成功的做法和经验。政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。许多国家建立了有效的资金筹集机制，通过经济手段调节不同资源使用者之间的关系。例如通过矿产权出让金或矿业权有偿使用费调节国家与矿业权人之间的关系，通过具有生态税特征的消费税等调节资源消费者与社会的关系。这些税费收入主要用于生态环境治理，当这些资金不足以实现生态环境保护和修复时，政府还会通过多方面、多渠道筹集资金加以补充，不会在资源环境保护上留下资金缺口。

我国政府充分认识到环境补偿的重要性，并积极开展生态效益补偿资金试点工作。2001年，财政部与有关部门配合，就森林生态效益补偿资金的补助范围和标准、资金拨付方式、中央与地方的责任等问题，进行了多次调研，提出了试点方案，并开展了试点工作。试点覆盖了全国11个省（自治区）685个县，共2亿亩林地，24个国家级自然保护区，拨付了森林生态效益补助资金10亿元。2002年，中央财政继续安排10亿元，支持11个试点省区加强对重点防护林和特种用途林的管理和保护。

2）模式设计

生态补偿模式多种多样，灵活多变，不存在定式。从不同的划分角度来看，可以是自然的或社会经济的直接的或间接的，区间的或部门间的，政府主导的或市场主导的。毛显强将生态补偿模式归纳为六类，分别为生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金。支玲认为生态补偿可分为国家补偿、地区补偿、部门补偿、产业补偿等。万军则将我国生态补偿手段划分为政府手段和市场手段两大类，政府手段包括财政转移支付、专项基金、重大生态建设工程，市场手段包括生态补偿费、排污费、资源费、环境税、排污权交易、水权交易。从地域层次的角度来看，可将补偿模式区分为以下四个层次。

（1）全球性补偿模式。

近年来CDM（clean development mechanism）机制受到广大国家和区域的推崇，该机制是发达国家提供资金和技术援助，在发展中国家境内实施温室气体减排项目。通过购买发展中国家二氧化碳减排指标，发达国家抵消国内温室减排高成本的指标。

（2）区际补偿模式。

区际补偿主要有区际产权市场、生态建设税、区际民主协商和横向财政转移支付几种模式。特别是异地开发补偿和流域水资源交易在国内得到相当程度的实践。由于我国东西部的碳减排成本有4～6倍的差距，因此可借鉴CDM机制建立国内的区间生态补偿机制，对改善土地利用和造林的进行可认证的减排量补偿。

（3）地区性补偿模式。

哥斯达黎加、墨西哥等拉美国家是发展中国家的楷模，在森林碳汇和水环境补偿方面做了大量实践工作，这种森林银行、湿地银行现在国际上很流行。其他诸如欧盟的生态标签体系、瑞士的保护性农业生产补助、美国的耕地保护性储备计划（土壤银行）也卓有成效。

（4）项目性补偿模式。

R．Cuperus等（2001）以荷兰高速公路的生态补偿为例，认为生态补偿方针应按照环境影响的避免、减小和补偿三个步骤来梯次实施。钟学兵从土地整理过程中碳量损失的角度讨论了生态补偿优化设计的方案，他认为在土地整理过程中，项目区整个生态系统碳循环与碳蓄积量应得到平衡。

从国内外补偿模式的实践来看，目前我国的生态补偿模式普遍呈现“三多三少”特点，即：部门补偿多，农牧民补偿少；物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式改善少；直接的生态建设多，相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。而国外更加注重整合社会资源，构建全方位、全民参与的生态补偿机制。如J．Burstein等（2002）认为实施生态补偿的关键就在于通过多种途径，把补偿机制提升为改善农民生计的激励机制。所以，生态补偿不只是为了恢复、保护和管理生态环境，它应该与社区发展联系在一起，把环境目标与社区发展、社会公平目标相结合。