3.3　政策工具

3.3.1　价格和数量干预

在世界上大多数农产品的市场价格没有超过欧盟内部平均生产成本的背景之下，必须借助于前面提到的共同市场组织或者共同市场秩序(gemeinsame Marktorganisation bzw.Marktordnungen，简称GMO)以实现刚才提到的共同农业政策的目标(Koester，1996)。1962年1月14日，部长理事会(Ministerrat)在推出第一个粮食共同市场秩序的问题上取得了一致。目前，共同市场秩序把共同体近90%的农业生产囊括了进来，并且对共同体的农产品和贸易进行管理。根据对外贸易保护以及对内部市场进行干预的不同种类和范围，共同市场秩序可以划分为以下4种基本类型(参见表5):

——与价格支持(干预)和生产补贴相联系的共同市场秩序;

——与价格支持相联系的共同市场秩序;

——与生产补贴相联系的共同市场秩序;

——与关税形式的对外贸易保护相联系的共同市场秩序。

表5　共同市场秩序分类

资料来源:参考EU-Kommission(2003a)。

①食糖和奶制品的共同市场秩序包括直到2005年还在实行的一种补充性数量管制，即价格担保仅仅对每一个企业事先确定的一种产品的最高产量有效。

②这里基本上涉及的是在欧盟之外种植的对某些本地产品的替代品。例如:木薯和大豆。

诚然，共同农业政策在实践中常常是多种形式并用的(Mischformen Anwendung finden)。然而，为了达到一目了然的效果，共同市场秩序被分门别类并且显示在以上一览表中，该表还针对相关的农产品把占主导地位的保护政策工具描述了出来。尤其值得注意的是，对市场不利的伴随着价格支持的共同市场秩序(die marktwidrigen GMO mit Preisstützung)至今仍然对欧盟大约70%的农业最终产品有效(von Urff和Lippert，2002，第60页)，在这样的背景之下，只要干预价格处在当时的世界市场价格水平之上，某种在内部市场中采用的针对第三国的彻头彻尾的闭关自守的政策就会产生影响——这正是迄今为止在非常少的例外情况下被人们预见到的并且随时可能发生的情况(Bartling，1984，第31页;Schmitt，1998，第169页及以后)。^[11]

价格支持发挥作用的方式非常简单(参见图1中以图解方式所作的描述)。首先，每年由部长理事会考虑“管制价格”(Richtpreis)，该价格是指为下一个经济年度的相关农产品——在此处的实例中为粮食——所确定的在政策上希望达到的价格水平。经过从管制价格中减去从主要进口港鹿特丹到共同体之内主要的受补贴地区杜伊斯堡之间的运输成本，算出来的就是用于进口的所谓的“门槛价格”(Schwellenpreis)或“闸门价格”(Einschleusungspreis)。经常波动的世界市场价格与刚性的门槛价格之间的价格差随时通过附加一种特有的滑动关税(Gleitzoll)作为筛选装置(Absch9pfung)来实现平衡。通过这种操作方式把进口农产品的最低价格固定下来，而进口农产品的最低价格对没有能力从事进口的外国制造商起担保作用，使得他们在共同体市场上在管制价格之下提供其产品仍然有利可图。“干预价格”(Interventionspreis)描述的是共同体粮食自给程度百分之百地超过在欧共体范围内所生产的那种农产品的某一价格下限(Preisuntergrenze)时的情况，价格支持适用于这种农产品。当每一单位产出(pro Outputeinheit)低于所担保的这一最低价格时，农场主和中间商就能将其全部收成卖给前面提到的欧共体干预机构。干预价格是为了算出主要的生产过剩地区——在粮食-共同市场秩序的情况下是指法国的奥尔良——与主要受补贴地区杜伊斯堡的已结清管制价格(bereinigter Richtpreis)之间的运输成本。因此，市场价格——在这里是指粮食价格——只能在欧共体内部的管制价格与干预价格之间波动。为了使一部分过剩产品至少能够通过出口到第三国销售，采用补助金措施(即出口报销(Exporterstattungen))使得欧共体较高的生产成本与较低的世界市场价格之间的差额完全轧平。

图1　共同农业政策的价格支持机制(粮食-共同市场秩序)

资料来源:参考Bartling(1984，第34页);Swinbank(1996，第134页)。

3.3.2　迄今为止对价格支持体系的改革

共同农业政策所固有的经济上的错误激励(die immanenten 9konomischen Fehlanreize)迅速地在高度过剩中显现了出来——众所周知，牛奶、葡萄、黄油、粮食等堆积得像山一样高，大多数农产品早在1970年初就已经朝着达到粮食自给水平的方向进行调整。其原因在于，起初在没有对每一种农产品实行数量限制(Mengenbegrenzung)的情况下提供担保价格。那就是说，这样做使得农场主从各种经济风险中摆脱了出来。鉴于共同农业政策占共同体国内生产总值的比重超过了(目前的)1.27%，为此，封顶预算(gedeckeltes Budget)^[12]迅速地冲向财政危机的边缘(an die Grenzen der Finanzierbarkeit)。1975年和1988年，当用于价格支持措施的支出达到财政危机的最高点时，该支出在名义上增长了6倍，而实际增长差不多超过了160%。在同一时期里，欧共体的实际国内生产总值只增长了大约32%，而农业生产竟然只增长了大约25%(Watzek，2001，第16页)。但是，人们并没有从问题的真正根源——即从经济学角度看是错误的价格支持机制着手，而是从一开始就陷入了一场有关合乎规则的——从经济学角度看是与提高生产率相违背的(kontraproduktiv)，从伦理学角度看并不少见并且同样是很成问题的——干预螺旋形波动(Interventionsspirale)的争论之中(Schmitt，1998，第190页及以后;United States Department of Agriculture，1999;Howarth，2000，第8页及以后)。下面就是一个实例:1969年欧共体尝试通过向屠宰奶牛提供奖金的方式来消除牛奶的过剩供给。此后，这一措施尽管毫无成效，但还是在很大程度上被保留了下来(但是，一项可以觉察到的增加供给的措施后来被用于牛肉市场上)，1977年一种所谓的共同责任税(Mitverantwortungsabgabe)被采用。由此可见，农场主并没有获得按每升(pro Liter)计算的全部的干预价格，而是按税率计算减少了一笔税收。后来，这一后续干预措施(Folgeintervention)同样没有达到所期望的效果，1984年一项作为临时——虽然一再被延长(实际上直到2005年)——补救措施的牛奶数量管制终于被采用。

虽然后来因借助于调整措施而进展顺利——特别是通过1984年和1988年所进行的两次一揽子改革——此外，还通过降低干预价格和担保价格，采用所谓的“担保门槛”(Garantieschwellen)^[13]，执行土地休耕计划(Fl－chenstilllegungsprogramm)及其决议，使农业支出增长被限制在接近于共同体国内生产总值增长的0.71%，后来又被控制在0.74%，共同农业政策支出在欧共体预算中的比重再一次回落。然而，直到今天，在解决长期存在的农产品过剩难题方面，非但进展不顺利，农业补助金也没有绝对下降;相反，农业补助金数量(实际上)在继续上升，至今尚未被制止(EU-Kommission，2000，第32页)。

这些进展至少还是因为两次迄今为止具有奠基意义的改革，即1992年当时以代理农业委员(Agrarkommissar)马克沙利(MacSharry)的名字命名的改革和《2000年日程表》成为可能，但所作出的决定却没有发生任何改变。但是，这两次改革使得对共同农业政策的关注点从传统的价格支持转移到直接支付(Direktzahlungen)上。具体来说，1992年，粮食和牛肉这两种关键农产品的担保价格分别进一步下降了33%和15%(马克沙利和欧盟委员会试图在具有举足轻重意义的牛奶、葡萄、水果和蔬菜的生产中进行类似的尝试，但因遭到成员国的抵抗和农民的游说活动而失败)。与此同时，官僚机构自然也就明显放宽了对农产品生产努力的直接控制。农场主因担保价格下降而承受的收入损失因得到了全额的补偿性支付(Kompensationszahlungen)而被轧平。

这种所谓的直接支付(Swinbank，1996，第137页)^[14]——直至2006年应当下降到占共同体农业支出的75%(1999年为9%)(原文如此，疑为笔误——校者注)——当然绝对不是完全与产量无关(outputunabh－ngig)，因为它是以历史上的平均产量为前提而计算出来的，而且只有事实上生产这种产品的这一类农场主才能受到保护。使农业(补助金)收入和农业生产两者之间完全脱钩(entkoppeln)的目标只能有条件地得以实现。此外，直接支付以某一家农场的面积作为起点，只有在这一条件下才能给予提供，即其受惠面积占到持续休耕面积的1%(随着《2000年日程表》生效，这一百分比将降到10(原文如此，疑为笔误——校者注)。只有相关的大企业从这一管制措施中获得了相关的耕地，与此不同的是，小农户甚至连来自财政方面的附加补贴都没有拿到。此外，这些大企业被明确地允许获得一块轮耕地(Felderrotation)，并且像栽培植物那样(这里应该强调的是在休耕的土地上)种植不包括在共同农业政策中的——例如，大部分是可以从其他来源得到资助的——再生原料(nachwachsende Rohstoffe)。

在1999年召开的欧洲理事会柏林特别峰会上，从价格干预向直接支付转变被设定在《2000年日程表》的框架中(Schrader，2000)，再次降低一系列农产品(粮食、牛肉和油料种子)担保价格的措施被进一步强行实施。尽管与欧盟委员会的意愿相违背，但是，对牛奶实行数量管制的措施还是延长到了2005年。不过，成员国还是在如下几个方面取得了一致:

——对于2000～2006年这一阶段，农业支出绝对限制在每年405亿欧元;

——把加强农业结构政策(Agrarstrukturpolitik)作为共同农业政策的第二大支柱，以促进“农业发展”;

——在提供直接支付的背景下实行双向承诺与调整的规则(Cross-compliance-und Modulationsregelung)。

最后一个方面服务于生态目标和动物保护的利益——所提出的口号是:实行多种经营的农业——这一点比过去更为坚定地在共同农业政策中确定了下来。从现在起，各成员国在双向承诺的框架内，把确保直接支付同遵守环境标准及动物保护标准联系起来的可能性具体化了。此外，直接支付作为调整的工具被允许根据企业的规模来操作，即大企业所承受的负担大约减少到20%以下。由此节约下来的资金后来可以同来自成员国的一半的共同融资(kofinanziert werden)一道，用于农业结构政策措施，尤其用于所确定的生态目标上。^[15]

不仅在马克沙利改革(MacSharry-Reform)的背景之下，而且在《2000年日程表》的背景之下，虽然受到了来自欧盟，特别是法国政府的强烈抵抗，但是，农业一体化至少在GATT-WTO管制构架(GATT-WTO-Regelwerk)中部分地取得了成功，欧盟在持续多年的乌拉圭回合(1986～1993年)谈判期间就已经对这一管制构架被迫在某种程度上予以容忍，不过，这远远滞后于由美国(首先是由凯恩司小组(Cairns-Gruppe))提出的自由化要求。^[16]因此，在最后一分钟之内，一场失败还是能够被阻止(Senti，2000，第465页及以后)。在这方面，《2000年日程表》中涉及农业的部分，再一次建设性地把(极端保护主义的)将共同农业政策更加牢固地融合到(至少在农业部门中部分地实现了自由化的)国际贸易规则(例如，融合到乌拉圭回合以及有可能进一步开放农产品市场的决议之中，并且同正在进行中的多哈回合谈判挂钩)中去的必要性明确地反映了出来。此外，从预算角度来看，《2000年日程表》也有助于为东扩做好准备。

3.3.3　农业结构政策

自1972年以来，农业结构政策体现为共同农业政策的第二大支柱(EU-Kommission，1997，第2页及以后;Molle，2001，第221页及以后)。这起源于1968年的“曼斯荷尔特计划”(Mansholt-Plan)。在这个所谓的《欧共体农业改革备忘录》(Memorandum zur Reform der Landwirtschaft in der europ－ischen Wirtschaftsgemeinschaft)中(EG-Kommission，1968)，这位当时的农业委员提出建议，由于迅速增长带来了生产过剩以及作为价格支持政策的后果而导致了融资瓶颈(finanzielle Engp－sse)问题更加激化，从一般情况下的农业从业人数以及从特殊情况下的中小企业数量来看，在数量上都太大，应当减少。不过，曼斯荷尔特认定市场干预是导致这类结构性难题的主要原因(Fearne，1991，第46页)，他提出只有在消除了市场干预之后才能解决难题的激进要求，这就与各成员国形成了对立，因而在政治上行不通。相反，通过优先向现代化投资提供补助金而使得部门之间和部门内部的结构变动协调一致，对于老年农场主来说，这成了一条退休前的规则(eine Vorruhestandsregelung)和加快转岗培训的措施(Umschulungsmanahmen beschleunigen)(Schmitt，1998，第196页及以后)。

但是，随着时间的推移，农业结构政策越来越强有力地承载了社会政策以及——主要是——区域政策所确定的目标，并且由此而逐渐具备了使结构长期存在下去的特征(strukturkonservierender Charakter)。从1975年起，位于山区和其他位于“自然条件不利”地区的农业企业就已经获得了特殊的资助措施——投资补助金(Investitionsbehilfen)以及所谓的平衡津贴(Ausgleichszulagen)——旨在通过迁徙使这些地区不至于变成一个(所谓的)无人居住区，再加上稍后不久实行的资助措施对年轻的农场主有利。此外，各成员国还首次同意对(所谓的)保护环境的生产方式提供补助金。1987年，与理事会作出了改革结构基金以及在接纳3个地中海国家——希腊、葡萄牙和西班牙^[17]之后大规模增加区域补助金的决定相伴随的是，共同农业政策以欧盟委员会有关“农业区域的未来”的报告(die Kommissions-Mitteilung“Die Zukunft des l－ndlichen Raums”)(EG-Kommission1988年)、经过讨论的《2000年日程表》决议以及当今广泛使用的地区政策、社会政策及环境政策的概念(围绕此概念所提出的口号是:多种经营、可持续农业)为依据，在各成员国更多的资金参与之下，终于发生了改变(EUKommission，1999a)。因此，目标目录(Zielkatolog)预先作出了具有现实意义的规定，即除了促进农业之外的就业可能性以及建设与经济相关的基础设施之外，还要采取措施为生态农业、保护自然环境以及文化遗产提供资助。