第五节　新制难酬人事彰——制度局的搁浅及人事上的重大变动

康有为在变法时期的主张可谓是各个方面一应俱全，但是居于核心地位的当属他开制度局的设想。在所进呈的《日本变政考》中康有为称，考日本维新之始，凡有三事：一曰大誓群臣以革旧维新，而采天下之舆论，取万国之良法；二曰开制度局于宫中，征天下通才二十人为参与，将一切政事、制度重新商定；三曰设待诏所，许天下人上书，日主以时见之，称旨则隶入制度局。此诚变法之纲领，下手之条理，莫之能易也，伏愿皇上采之。在他看来开制度局、重修会典、大改律例是新政能够顺利推行的制度保障，是国家能够由弱变强的根本，“执旧例以行新政，任旧人以行新法，此必不可得当者也，故唯此一事为存亡强弱第一关键矣”。但同时这也是从根本上触动大清王朝制度根基的举动。此前，在他的《上清帝第二书》中，康有为曾经提出过“令士民公举博古今，通中外，明政体，方正直言之士，略分府、县约十万户，而举一人，不论已仕未仕，皆得充选，因用汉制，名曰议郎。皇上开武英殿，广悬图书，俾轮班入值，以备顾问，并准其随时请对，上驳诏书，下达民词。凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下施部行。所有人员，岁一更换。若民心推服，留者领班。著为定制，宣示天下”。这种议郎制的方案古已有之，是康有为为了减少改革阻力从古代的官职中借鉴过来的。但是议郎制度带有西方资产阶级议会的性质，将民权放到了非常重要的位置上，对皇权至上的封建中国来说，依然是巨大的挑战。于是意识到在中国实行议会的时机尚未成熟的康有为将自己的主张折中为设立制度局。在《日本变政考》中，康有为这样写道：“中国民智未开，蚩蚩自愚，不通古今中外之政，而遽使之议政，适增其阻挠而已。令府、州、县开之以奉宣德意，通达下情则可。日本亦至二十余年始开议院，吾今于开国会尚非其时也。”

对维新领袖而言，这已经是退而求其次的折中方案了，但是对朝廷而言依然是风雷震廷的挑战。光绪帝虽然希望新政能够顺利推行，但是此事事关重大，他还是不得不慎重考虑。6月19日，康有为再次上折请奏开制度局一事。康有为一再上折奏请此事，是基于他对日本维新经验的附会。日本明治维新是通过天皇采纳新臣的言论、排除守旧势力来实现的，而当此之时，在康有为眼中大清皇帝也是一位极具维新思想的开明君主。光绪帝也确实是像康有为所希望的那样，马上下令总理衙门大臣妥议具奏了。光绪帝当时的心情笔者不敢妄加推测，但是对于光绪帝希望这个意见通过，却惧怕慈禧太后才交朝臣议奏的说法笔者不敢苟同。笔者认为皇上需要的是两方面的力量支持，而不只是新党。新党固然能够为国家的前途命运提供更好的设想，但是这种设想的落实是需要一个稳健的方案的。所以光绪对待改革的态度，从始至终都处在一种纠结的状态中。在总理大臣合议之前他就已经秘密前去请示慈禧太后，并且表达了自己对开制度局一事的担忧。慈禧明示总理衙门“既不可行之事，只管议驳”。得到了慈禧太后的支持，7月2日总理衙门大臣方才放心大胆地坚持祖宗之法不可变的论调，并对康有为奏章中的条陈逐条驳斥，总理衙门大臣仗着皇太后的支持完全忽略了皇上的基本立场。光绪帝要的不是对新政因噎废食的驳斥。他已经清醒地意识到大刀阔斧的改革是必需的，这个基本立场是不能变的，他需要的是较为稳健可行的措施。于是看到大臣们的驳议之后光绪帝勃然大怒，于7月4日命总理衙门再议，并且特意召见总理衙门中支持变法的张荫桓，责成他力排众议，拿出比较好的方案来。看到皇上这样的架势，奕等人觉得再单以总理衙门的名义来阻挠这件事恐有不妥，于是他们变通了一下，以这件事事关祖制为由，请军机大臣合议。光绪帝只好同意，于13日诏命军机大臣会同总理衙门大臣切实筹议具体措施，大有志在必行之势。但是军机大臣觉得康有为开制度局是“意在废我军机”，因而比总理衙门反对的声音更加坚决，甚至扬言说：“我宁忤旨而已，制度局必不可开”。照军机大臣这样的思路进行，事情一定会陷入僵局。这时王文韶提出了一个比较折中的建议：“看情况，皇上一定是有意要按康有为的意见行事了，如果我们公然对抗的话恐怕只会惹怒皇上，一旦皇上被逼急了不顾老臣们的建议明发上谕，那事情就没有一点儿回旋的余地，在这件事上还是迂回之策最为上策。”军机大臣们觉得王文韶说得有道理，这样既可以不明着违旨，又能达到阻止的目的。所以他们采取了非对抗不合作的态度，一直拖到了8月2日才上折复奏，提出对于制度局的变通办法。在这个办法中，老臣们建议皇上延见朝臣，在现有的官僚体制中发现有真知灼见又对朝廷忠心不贰的新式人才，予以考察和培养以供日后使用。这样的建议实际上是将康有为破格提拔维新党人、讨论新政、参与高层决策的建议变成了既成官僚体系内部对皇上临时召对人员的选拔。虽然没有正面回绝康有为的建议，但是跟康有为最初的构想相比已经是面目全非了。这样开制度局的事就在军机大臣和总理衙门的阻挠之下不了了之了。

其实早在8月2日总理衙门大臣上呈否定开设制度局奏章之前，康有为就已经想到了，制度局是外来名词，让朝臣接受肯定有一定的难度。于是他在等待制度局一事的最终决意时，还借用自己惯用的手段，从古制中寻找依据。在清代的历史上曾经有过开懋勤殿的先例。懋勤殿是位于紫禁城内乾清宫西侧的一座殿宇，是历代皇帝“燕居念典”、召见小臣的地方。借用开懋勤殿一事，代替开制度局可以减少顽固派的阻挠情绪，又可以行制度局之实，使皇上任用维新人士，讨论决策变法事宜。

7月24日，梁启超代为起草了请求开懋勤殿的奏折，引起了光绪帝的重视。开懋勤殿对维新派来说带有一定的妥协味道，但是正是这样的基于现实情况的妥协，这种坚持改革立场又积极寻找最合适的实现方式的努力甚合光绪皇帝的心意。很快皇上就下令让奕、孙家鼐会同军机大臣商议此事。孙家鼐、奕在复奏中没有正面否定开设懋勤殿的建议，但是，在建议皇上选拔召对人才时，在原则上一定要严小人君子之辨，在具体的选拔方式上要采取“乡评”的办法，由守旧大臣为皇上把关。这样的话，维新人士主导改革最高层的设想依然很渺茫。

但是在光绪帝积极态度的鼓舞下，康有为并没有马上放弃在这件事情上的努力。在接下来的一段时间里他不停地代朝臣草拟奏章，9月13日以宋伯鲁的名义上呈《选通才以备顾问折》，再次请求光绪帝开设懋勤殿，并举荐黄遵宪、梁启超二人作为皇上的顾问。14日下午，康有为又去拜见王照和徐致靖，请其代为举荐维新人士十数人以备皇上开懋勤殿之用。当时王照说手上有一个非常重要的折子，自己没有时间。康有为坚决请求道，谭嗣同请皇上开懋勤殿一事，已经商定，现在推荐顾问官一事十万火急，皇上今天晚上就要见到推荐的名单，但是这份名单只能由外廷推荐，所以两位务必将手上的事先放一放，以懋勤殿一事为重，速速拟写奏章。这样，王照和徐致靖才连忙赶写奏章，推荐了康有为、梁启超等十人。

在康有为紧锣密鼓的策划下，宋伯鲁、徐致靖、王照一并奏请懋勤殿一事，而且一并提出了具体人选，这是为维新派主导改革所作的最后一次努力。从皇上接下来的举动看他是支持维新派的这一主张的。但是恰恰是这个最重要的问题触动了顽固派的根本利益，所以很快就发生了政变，于是开设懋勤殿一事最终也没有实现。

不管以制度局还是懋勤殿的形式来实现，康有为所要实行的这一政治制度中都包含了西方资产阶级议政体系的因素。西方先进的政治体制是建立在资产阶级革命胜利的基础上的，而中国当时的政治条件与西方不可同日而语。中国是一个半殖民地半封建社会的国家，资产阶级的力量还很弱小，这就决定了康有为很多政治主张以失败告终的结局。但是有一种失败叫做虽败犹荣，他的探索开启了中国官制近代化的先声，对后世政治制度的设立产生了不可磨灭的影响。

康有为换汤不换药的几种制度上的构想，都是以通下情的方式部分实现民权。皇上倾心于这样的建议也是为了建立变法的权力机构，使改革能够较为顺利的进行。虽然议郎制、制度局、懋勤殿都没能付诸实践，但是他曾经在人事上大刀阔斧地采取了一些举措。

8月2日，光绪帝在康有为对“通下情”的一再申诉下，曾明谕畅通官民言事渠道，各部院官员的上书由各部院堂官代奏，士民上书由都察院代呈，不许“拘牵忌讳，稍有阻格”。这是维新议题中十分重要的一环，但是顽固派却并没有意识到问题的严重性，还是依然对皇上的旨谕有令不行。王照上书一事惊动了皇上。王照于8月间上书，请光绪帝游历日本及各国以考察各国政治，为我所用。另外他还建议尊孔教为国教，设立教部。可是礼部堂官怀塔布、许应骙等人不但不为代奏，还指责称他不顾圣上安危，居心叵测。他们这样的态度惹恼了王照，再加上康有为等人的支持，王照于是坚请代奏，称准或者不准应该由皇上来定夺。可是怀塔布等人依然不为代奏。王照便以此事为由上书弹劾礼部堂官抗旨不遵。礼部堂官不得已代为上奏，但是代奏的同时又声称王照“咆哮署堂，借端挟制”，还以日本多刺客为由弹劾王照欲“置皇上于险地”。

礼部堂官在维新的风口浪尖上公然抗旨，是对皇上权威的极大挑战，这已经使皇上非常的愤怒。堂官们巧言相辩更让他不可忍耐。光绪帝明令此后各衙门如有上书，原封递进，堂官不必拆看，“倘有阻格，即以违旨惩处”。9月4日，徐桐等有意庇护怀塔布等人过关。光绪帝怒不可遏，当即指责礼部堂官故意阻挠上书，还责问道：“岂以朕之谕旨不足遵也？”表示对怀塔布等人“若不予以严惩，无以警戒将来”，下令将礼部六堂官集体革职。对王照则以“不畏强御，勇猛可嘉”赏给三品顶戴，以四品京堂候补。

礼部六堂官集体被罢免是少有的严惩，一下子引起了极大的震动，维新派却极为振奋，他们知道皇上的用意所在，于是纷纷上书言事。虽然这件事加深了新旧两党之间的矛盾，守旧官僚“初而震恐，继而切齿”纷纷向太后控诉，加速了政变的到来，但是这显示了皇上在不能左右制度的情况下，从人事上争取变法权力的努力。

除了礼部六堂官集体被罢免一事外，更为显著的人事安排是超常拔擢四小军机。

9月5日，光绪帝下令当时任内阁侍读学士的杨锐、刑部候补主事刘光第、内阁候补中书林旭、江苏候补知府谭嗣同四人均为四品卿衔，在军机章京上行走，参与新政事宜。这次拔擢的人物都是曾经参与过维新派早期活动的，谭嗣同自不必言，林旭是康有为的学生，杨锐虽是张之洞的弟子，但是此前他也曾参加过强学会和蜀学会，刘光第受开明官僚陈宝箴的推荐，曾经参加过保国会，自称无新旧畛域之见。

皇上拔擢四军机的用意是很明显的，他们职位虽然不高，但是地位却相当的重要，“所有新政奏折，皆令阅看，谕旨皆特令撰拟”，这就取得了阅看内外臣所上奏折和为光绪帝起草谕旨的权力，“此后新政，皆四人行之”，成了当时人们眼中的“宰相”。而那些守旧大臣事实上已经是有位而无权了。四小军机的超常拔擢架起了康有为和朝廷之间的一座桥梁，“皇上有所询问于康，则命四卿传旨，康有为所陈奏，亦由四卿密陈，不复有总署大臣矣”。这是光绪帝为有力的推行新政所采取的一项重要的人事举措，标志着维新变法正式拥有了自己的权力机构。可惜的是维新的举措幅度越大，就越容易引起顽固派的反攻，此后半个月就发生了政变。而事实上四卿并没有真正发挥太大的作用。

四卿入职军机的作用姑且不论，它是在制度不能改革的情况下，皇上为了变法能够顺利进行，而推行的通过人事调整建立变法权力机构的最大努力。