“扫黄打非”运动式治理的困境与出路

刘小标

我国出版物市场管理中对非法和违禁出版物的治理，一直采用“运动式治理”的政策工具。具体由全国“扫黄打非”工作小组办公室负责，其主要职能是：全国“扫黄打非”工作的组织协调和出版物市场的执法监管，对全国出版物市场进行监督管理。“扫”和“打”两个动词都具有强烈的运动色彩，从命名就显现其运动属性。经过20多年的工作实践与探索，“扫黄打非”运动式治理形成了特有的体制机制，在整顿出版物市场、保护知识产权方面取得了较大成效，仅2002~2011年的10年间，全国收缴的各类非法出版物总计多达13.73亿件^[1]。通过查办重大案件，清理非法出版物和有害信息，广泛宣传，有效地净化了全国出版物市场面貌，塑造了我国政府大力打击侵权盗版、保护知识产权的良好形象。《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“深入开展‘扫黄打非’，完善文化市场管理，坚决扫除毒害人们心灵的腐朽文化垃圾，切实营造确保国家文化安全的市场秩序。”从保障国家文化安全的高度对“扫黄打非”工作提出新的要求。而随着经济、社会的进步和科学技术的发展，“扫黄打非”工作的范围也由原来的重点打击淫秽色情、凶杀暴力、侵权盗版等非法出版物，逐步向更大范围的打击低俗文化产品、计算机盗版软件和网络淫秽色情、不良信息等多元化的方向发展，工作空间也不断延伸，工作难度不断升级，政策环境也逐渐转变，“扫黄打非”面临的新问题、新挑战越来越多。新时期对“扫黄打非”运动式治理进行反思，探寻完善出版物市场管理的长效机制，是当前重要课题之一。

一、何谓运动式治理

运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体，如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。

有人对运动式治理的基本过程进行了“轮回”式概括：震惊社会的重大恶性事件的发生，领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，部署专项整治行动，执法部门声势浩大的检查、处罚行动，总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果。

“扫黄打非”运动式治理是在出版物市场管理中，政府通过“扫黄打非”工作领导小组体制自上而下调动各职能部门的资源和力量，对出版物市场存在的重大问题通过开展“扫黄打非”集中行动或专项行动进行专项治理的一种政策工具。“扫黄打非”运动式治理的具体方式是每年全国“扫黄打非”工作小组办公室组织开展的“扫黄打非”专项行动，其过程符合运动式治理“轮回”模式：某类非法出版物造成较坏影响—领导高度重视、作出重要批示指示—全国“扫黄打非”办公室召开紧急会议—部署开展针对性的专项行动—文化执法、公安、工商等各执法部门开展声势浩大的联合检查，针对违法行为进行处罚—对专项行动取得的经验进行总结—组织媒体对专项行动成效进行集中宣传—宣布专项整治成效显著。“扫黄打非”运动式治理在行动上讲统一，在声势上求浩荡，在方向上求一致，在效果上看数字。“扫黄打非”专项行动具有四个突出特点:第一，治理时间的短期性。如2011年开展的打击淫秽色情出版物和有害信息专项行动，持续时间为9月5～11月5日，总期为60天。这意味着，决策者期望专项行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序。第二，治理方式的运动性。为了让专项行动尽早显出成效，专项行动往往要求对查处的非法出版案件“快审、快捕、快判”，从而有较好的素材供媒体宣传专项行动的成效。第三，治理效率的高效性。“扫黄打非”运动式治理在短时期内集中众多资源和力量进行针对性打击，能起到短期较好的公众效果。由于能短时间调动尽可能多的资源和力量，在应对问题时能显现出其危机处理的有效性，在处理和应对突发事件时往往成效显著。第四，治理成效的反复性。由于专项行动都是临时性、阶段性任务，在专项行动暴风骤雨式的集中整治下，某种非法出版活动能得到有效遏制，但专项行动过后，一旦缺少了管制，这类非法出版物很快会死灰复燃，又需要启动新一轮的治理，进入“运动不止，问题不止”的恶性循环。

二、“扫黄打非”为何选择运动式治理

根据公共政策理论，政策工具的选择受多方面因素的影响，包括政策工具的有效性、政府所要解决的公共问题本身的性质、政策环境、决策者偏好以及政策客体的可能反应等。“扫黄打非”工作选择运动式治理主要基于以下几方面原因。

（一）运动式治理具有的社会动员功能

政府所要解决公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。“扫黄打非”面临的政策环境存在高度的复杂性和多样性，面对这样的“技术性困难”，政府希望通过“运动式治理”内含的社会动员功能，组织、动员、集中各职能部门的力量和资源来予以应对。就中国超大社会的治理条件来说，物质性资源有限。出版物市场庞大，仅凭借力量弱小的新闻出版行政部门和文化执法队伍是管不好文化市场的。政府选择运动式治理，实质上出于社会动员能力不足的考虑，而我国政府治理长期存在机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿等问题，各部门间缺乏良好的合作机制。在此情况下，决策者希望通过运动式治理政策工具的运用，达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。20多年的工作实践，通过“扫黄打非”专项行动也确实调动了各部门的人、财、物等资源，针对突出问题进行了多次针对性治理，有效遏制了非法和违禁出版物的泛滥。

（二）出版物市场管理面临的规则虚无主义

政府治理面临着“规则虚无主义”的困难，在运动式治理前，政府已经制定了一系列的规则，但是很多规则并没有很好地被执行。在全国“扫黄打非”工作小组成立的1989年，法治薄弱，一方面由于市场管理的法律法规并不完善，另一方面，执法者也未很认真地对待这些规则。时至今日，笔者仍发现在日常管理中，一些政府部门并没有认真执行出版物市场管理的相关法律法规，如对于游商走鬼摆卖淫秽色情光盘基本采取收缴了之，在正规音像店检查中发现有销售盗版光盘的只是要求其下架，对于印刷复制企业违规的只要求其尽快补齐手续。因为规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，民众也不再把规则当回事，直接削弱了规则自身的合法性。在这样的政策环境下，政府也希望通过运动式治理来达到贯彻法律和政策等规则的目的。

（三）决策者偏好

决策者偏好直接影响政策工具的选择，决策者和政策客体都相信强制与暴力的惩罚在驱使人们遵守规则方面的有效性。由于受“运动治国”思维模式的影响，人们习惯于将“运动”思维运用于执法活动中，从而在行政执法活动中，通常以集中检查、专项整顿、专项执法等形式出现。

（四）社会公众迫切解决问题的期望

政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，就意味着该公共政策及其工具更具有合法性、更易得以实施。“扫黄打非”运动式治理虽然是政治权威积极主动发动的，但也正对社会成员迫切愿望的反应，是建立在充分的社会基础之上的。1995年12月18日，人民日报在头条位置发表《一位母亲强烈呼吁扫黄打非不可手软》的报道，引录了苏州一位普通女工的举报信，举报电脑“黄毒”对她16岁孩子的毒害，引起广大家长的共鸣。苏州女工母亲的这封信讲述了无数家长的心声，从群众积极参与非法出版活动和有害信息举报亦可看出社会公众的迫切期望。从2009年12月4日至2010年1月4日仅仅一个月时间，全国“扫黄打非”办公室举报中心就受理了社会公众举报淫秽色情及低俗信息的网站共计61982条。2010年全年共受理关于非法出版和网络有害信息等方面的各类举报线索17万多条，2011年又受理群众的举报线索15.7万余条。

三、“扫黄打非”运动式治理存在的问题

“扫黄打非”通过运动式治理打击非法和违禁出版物，的确起到了扫除文化垃圾、净化出版物市场的功效，但也存在一些问题。

对治理主体而言，运动式治理使得各级“扫黄打非”办公室和文化行政执法者疲于应付。据笔者实际工作了解，2012年以前每年全国部署开展的专项行动都有8～10次，每次专项行动平均历时2个月，全方位覆盖全年工作，各级“扫黄打非”工作人员忙于转发上级的通知，制定本地区工作方案，召集召开工作会议部署专项行动，催要行动数据，督办案件，撰写工作总结。一线执法人员疲于应付一项接一项的专项行动，联合其他部门开展联合检查，参加上级工作会议，接待上级检查，无暇顾及日常行政执法，日常性市场检查和执法被冷落了。

对治理客体而言，“扫黄打非”运动式治理纵容了不法分子的投机心理。运动式治理是一种短期行为，一次运动一般只是针对性打击某一项内容，这容易为“违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这样，运动式治理就助长了不法之徒的投机心理”。现实中，每次专项行动开展前期，都会组织媒体进行宣传、大造声势，这提醒违法者提早毁灭证据，暂时停止违法活动。甚至有些执法者为确保一次专项行动的成效，会主动劝告违法者在专项行动期间收敛些。上级部门对于下级专项行动的督导检查，往往只针对专项行动内容的违法违规行为，对于其他则“睁一只眼闭一只眼”。长此以往，不法分子会形成投机心理，认为只是在专项行动期间有被查处的危险，于是在行动期间偃旗息鼓，等风声过了又开始活跃。

对治理环境而言，运动式治理对常态化管理的排斥，阻止了出版物市场管理长效机制的形成。运动式治理前后政府状态的最小化与最大化的反复摆动，破坏了常态化管理的形成。而在一些专项行动的空当期或是针对另外内容的专项行动期间，一些小的违法违规活动抬头，如摆卖盗版光盘、六合彩报的游商地摊得不到较好查处，电脑城中贩卖盗版光盘重新开始泛滥，这些违法违规行为的出现，释放出版物市场规制的“破窗”信息：当前出版物市场处于间或性的无序状态，致使大的违法犯罪开始出现。另外，随着运动式治理的滥觞，对“黄”和“非”有管理职能的其他部门也逐渐松懈，认为“扫黄打非”是“扫黄打非”办公室的工作，自己只是配合与协助。

运动式治理的临时性、运动性和反复性特点与法治的稳定性、确定性和公平性要求背道而驰。专项行动中“事前疏于监管，事后矫枉过正”的执法方式，导致行政执法的选择性、随意性和形式主义，破坏了法治的稳定性、确定性和公平性，使违法行为屡禁不止。为在短时间内把市场上的非法出版物清除干净，一些地方执法人员在执法检查中采取怀疑物品全部下架的策略，或是并不按规定程序将非法出版物鉴定而直接作出行政处罚，一些游商走鬼贩卖淫秽色情光盘的数额已达到移送公安部门的案件，为了省事而直接处以行政处罚。运动式治理中，还不可避免的会出现专项行动方案等政策文件与现行法律相冲突的现象，某些在法律上并未禁止的行为被专项行动列为打击对象，执法者对这些政策的执行肯定会损害法律的稳定性和确定性。

四、当前“扫黄打非”运动式治理的困境与出路

“扫黄打非”运动式治理的优势与其存在的问题，形成了当前“扫黄打非”工作的困境。在当前出版物市场管理面临的“技术性困难”面前，为满足社会公众净化社会文化环境的迫切要求，由于运动式执法有着动员社会资源、推进部门合作等方面的功能，加上政府长久以来对这一政策工具的熟练运用，必须使用运动式治理方式充分调动资源和力量进行整治以取得较好的社会效果。而运动式治理存在的纵容不法分子的投机心理、排斥常态管理、动摇法治稳定性和确定性等内在问题，又阻止了出版物市场常态化治理的形成与完善。

笔者认为，当前我国“扫黄打非”工作领导小组体制机制不断完善，其具备的协调功能足以替代运动式治理，以调动各地各部门的行政资源和力量及发动社会公众参与“扫黄打非”工作。而随着法制建设的不断发展，出版物市场管理的政策环境不断净化。为维护法治的稳定，为了保障出版物市场长效机制的形成，“扫黄打非”工作必须走出这一困境，从运动式治理向常态化治理转型。但并不是完全抛弃运动式治理，因为常态治理无论如何完美，都不能避免突发事件的发生，突发事件在短期内迅速发生、危害性严重，必须在短期内解决。运动式治理作为高效的治理手段，与此类事件的性质有着内在契合性。一方面，要将每年反复进行的、重要的专项行动列为全年基础工作，通过“扫黄打非”工作机制推动各职能部门将出版物市场管理列入常态管理范畴，通过绩效考核、先进奖励、案件督办等机制促进出版物市场常态治理的形成。另一方面，把开展专项行动作为危机应对的工具，控制次数，对于问题严重、社会影响大、亟须解决的问题，通过组织开展专项行动进行治理。要科学设计行动方案，对专项行动的政策方案执行上不应简单“一刀切”，要看到不同地区经济发展水平、不同人文环境的差异，鼓励和支持各地根据本地区工作实际和治理环境开展专项行动。提高组织管理能力，通过加强信息化建设来提高专项行动的部署、反馈效率，切实提高工作效率。充分发动群众力量，通过治理的过程进行普法，实现“扫黄打非”行政执法过程由“强制”到“合意”的转变。将运动式治理纳入法治轨道，在法治基础上开展专项行动，在政策构建、完成和实施的全过程都严格遵守法律法规、依据法定程序，切实将运动式治理纳入法治轨道，使其形式是运动式的，但实质上是制度式的。

（本文是新闻出版总署2011年重点课题项目“扫黄打非工作体制创新研究”（项目编号：D-4-2）的阶段性成果。）

参考文献

1.全国“扫黄打非”工作小组办公室机构职能[EB/OL].中国扫黄打非网. http://www.shdf.gov.cn/cms/html/190/1877/List-1.html.

2.冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征[J].中共银川市委党校学报，2007，9（4）:29.

3.朱晓燕、王怀章，对运动式行政执法的反思[J].青海社会科学，2005，（1）:135.

4.唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力[J].学习与探索. 2009，3：59.

5.罗许生.从运动式执法到制度性执法[J].重庆社会科学，2005，7：89.

6.赖名芳.“扫黄打非”年度十大数据公布[N].中国新闻出版报.2010-12-31（2）.

7.赖名芳.2011年“扫黄打非”十大数据十大案件公布[N].中国新闻出版报.2012-1-6（2）.

8.单鑫.多维视角下的中国运动式治理[J].湖北行政学院学报. 2008，5:（10）.

【注释】

[1]13.73亿件这一数据来自中国扫黄打非网上历年数据的叠加。