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20世纪后半叶，管理学界最重要的事件之一就是目标管理（Management by Objectives，MBO）方法的应用与推广了。1954年，美国管理学家彼德·F·德鲁克在《管理实践》一书中，首先提出“目标管理和自我控制”的主张。他认为，一个组织的“目的和任务，必须转化为目标”，如果“一个领域没有特定的目标，则这个领域必然会被忽视”。各级管理人员只有通过这些目标对下级进行领导，并以目标来衡量每个人的贡献大小，才能保证一个组织总目标的实现。因此，德鲁克提出：

（1）让每个职工根据总目标的要求自己制定个人目标，并努力达到，这样就能使总目标的实现更有把握。

（2）在目标管理的实施阶段和成果评价阶段，应充分信任职工，实行权限下放和民主协商，使职工自我控制，独立自主地完成自己的任务。

（3）成果的考核、评价和奖励也必须严格按照每个职工目标任务的完成情况和实际成果的大小来进行，以进一步激发人们工作的主动性和创造性。

德鲁克的上述思想，在当时的企业界和管理学家中产生了巨大的影响，并为目标管理的实际应用打下了坚实的基础。

（一）目标的含义及其特点

狭义地讲，目标是指一个单位或个人的工作在一定时间内所期望达到的水平或程度，是人们在某一时期内用自己的努力所期望并且可以达到的预先确定的结果。广义地讲，目标是始终存在于人们头脑中并促使人们积极行动、努力追求的结果，是控制与组织人们行动的指南，是一切行动的出发点与根本。

因此，所谓目标就是一定时期内期待于每个部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果。“目标”在目标管理中的作用仅仅是一种手段，而非最终的目的。

就公共管理而言，目标是公共管理的基本指向，是激励组织成员努力工作的力量源泉，也是考核管理者及其下属工作绩效的客观标准，一切公共管理活动都是围绕着目标进行的。如果没有目标或目标不明确，导致工作没有重心，就会影响组织的凝聚力和吸引力，从而损及管理活动的实际效果。

目标具有多层次性，是一个系统的有机的、相互联系与制约的目标体系，在这个目标体系中，有组织的总目标，也有各职能部门乃至每个职工的子目标。组织的总目标完全可以并且应该进行分解，形成各职能部门以及每个职工的子目标，而各子目标又完全可以并且能够进行耦合，职工个人的目标可以耦合为组织的总目标。也就是说，目标管理的目标是一个大系统，可以分解成若干个子系统目标，而每一个子系统目标又可以进行再分解，直至成为每个成员的具体目标。这样可以让职工参加管理，让每个职工都明确组织总目标及自己的努力方向，以调动其工作积极性。

（二）目标管理及其基本特征

对目标管理可以做广义和狭义的理解。广义的目标管理是整个目标的管理过程，狭义的目标管理则是指计划管理中的目标分解、落实、执行、协调、监察的工作制度。目标管理的基本特征有：

1.目标管理是成果管理

目标管理是根据重成果的思想提出的，由于它非常重视管理成果即目标的实现，故称作“根据成果进行管理的方法”。它把组织与其要实现的成果作为奋斗目标，又以组织目标为管理的基准，一切管理活动都围绕目标的实现来进行，工作的好坏和成绩的大小，都视目标的时限程度而定，这有利于克服做表面文章和摆花架子的不良现象。

2.目标管理是整合管理

实行目标管理，要制定组织的总目标，并逐级分解落实，形成组织的目标体系，通过目标体系把全体员工有机地组织起来，形成一个整体力量，共同为组织目标的实现而奋斗。因此，目标管理是通过目标体系整合组织成员的力量，以实现组织目标的整合管理。

3.目标管理是自主管理，分权与自我控制的管理

目标管理的思想基础是相信人的能力，注重人的因素，让全体职工参与管理。在目标制定阶段，强调人人参与组织目标的制定，并根据组织的总目标和自己的工作实际确定自己的工作目标；在目标执行阶段，强调自我控制和自主管理；在目标成果评价阶段，强调先自我评价，再组织评价。所以，实施目标管理的过程，就是职工参与管理、自主管理和民主管理的过程。

4.目标管理是过程管理

目标管理的管理活动是贯穿于整个组织目标的制定、执行和考评过程中的，是对整个目标制定和实施过程的管理，它是一个系统的管理程序和管理过程。

5.目标管理是参与式管理

目标管理不仅像传统管理理论那样重视组织目标和管理目的，而且还将其视为一种激励下级、开发和培养下级能力的手段。因此，目标管理是一种民主参与式的管理，要求上级部门充分发挥下级的作用，积极参与到各项管理决策中来。

二、目标管理的内容与实施

目标管理的基本内容是动员全体职工参与组织目标的制定、执行并保证其实现。

目标管理的实施过程大致可以划分为目标制定、目标执行、目标成果评价三个阶段，预定目标实现后，又制定新的目标，进入新的一轮循环。

（一）目标的制定

实行目标管理，首先要建立一套完整的目标体系。一般由组织的最高管理机构或个人根据各方面的综合情况特别是上一个目标管理周期的成果评价结果，确定这一周期的管理总目标，并提出这一阶段实现总目标的基本方针。然后，通过多种形式（例如联合讨论、个别协商、相互交换意见等）以这个总目标和基本方针为基础，让组织全体职工以及各个下属职能部门按层次制定出与总目标基本方向一致的下属部门的单位目标与职工个人目标。

1.目标制定中的多方因素

在制定目标的过程中，特别是在制定基层单位目标和职工个人目标时，应当使制定出的目标既能提高组织的相关功能，又能提高基层部门管理人员及每个职工的工作积极性与业务能力。同时，为了制定出切合实际的目标，需要充分考虑许多相关问题。主要考虑上级的要求、服务对象的要求、主观条件与客观环境等方面因素。

（1）上级要求即上级组织的目标、任务或计划。只有以上级组织的要求为基本依据，结合本组织的实际，兼顾自身的长远发展计划，才能制定出既符合整体利益，又适合本组织实际情况的正确目标。

（2）服务对象的要求是公共部门赖以存在和发展的基础。服务是公共部门存在的目的，要做好服务，就必须了解服务对象的意愿，并通过各种科学的方法和技术，预测顾客需求的发展趋势，以此作为制定本组织目标的依据。

（3）主观条件包括组织成员的素质，组织的人力、物力、财力等情况，在制定目标时必须以这些客观条件为基础，实事求是，扬长避短，制定出切合本单位实际的目标。

（4）客观环境包括政治的、经济的、技术的、社会的、自然的客观因素，这些因素都是制定目标的约束条件和客观基础。在制定目标时必须对它们进行深入的调查和分析，把主观需求和客观条件有机地结合起来，从而制定出切实可行的目标。

2.目标制定所遵循的原则

在制定目标时，主要遵循以下几条原则：

（1）明确具体原则。目标的确定应有具体对象，也就是让组织成员广泛参与目标的制定，使目标更加符合实际，使目标水平更加接近执行个人，以使执行者能够较好地完成任务；目标的表达一定要简洁清楚，一目了然，有利于分解为子目标，使执行者能较容易地明确其目标；目标应尽可能量化，实在不好量化的应采取有利于管理和考核的方式进行表达。目标应有明确的时间界限，表明何时完成。

（2）整体一致原则。组织所制定的目标除了应以社会利益、国家利益、组织利益为前提外，更要注意组织的总体目标与基层单位及职工个人的子目标的方向一致，要上下互相联系，条块互相协调，以总目标统帅子目标，以子目标的完成保证总目标的实现。

（3）先进可行原则。制定目标既要有先进性，又要确保可行性。所谓先进性，主要是指目标应对执行者产生鼓励和激励的作用，以充分调动和发挥职工的积极性。所谓可行性，主要是指目标应切合实际，相对合理，是可以实现的目标。

（4）重点突出原则。目标的制定在全面考虑的同时应突出重点和关键性的工作。目标的数量要适中，既要照顾全面，把需要的问题反映出来，又要突出重点，分清主次，以使执行者抓住重点，主次分明地去实现目标。避免把日常事务也纳入目标之中，特别是要防止目标数量过多，使力量分散。

（5）灵活协调原则。目标应能随时根据情况的变化进行协调平衡，以适应未来情况的发展和环境的变化，增强组织的应变能力，提高竞争性。还应注意目标之间的协调，避免互相制约和不良影响。

3.确定目标的步骤

根据上述原则和要求，确定目标的过程大致可以分为以下几个步骤：

（1）搜集信息。信息包括：国家计划、政策法令、上级要求、发展规划、下级和基层的反映及本系统的人力、物力、财力、技术水平和其他重要问题与条件等。搜集信息应在明确上级要求的基础上进行，并且尽可能准确具体。

（2）初步拟定目标方案。初步提出的方案可以有若干个，体现不同的特点，以供比较选用。目标方案既可以由下级提出，上级批准；也可以由上级部门提出，再同下级一起讨论决定。

（3）评价与修订目标方案。初步方案拟定之后，管理人员要征求上级的意见，并与下级、同事进行讨论，评价目标方案是否达到预定要求、制约因素是否已考虑周全、指标是否可行、有无潜在的问题等，然后在广泛征求意见的基础上，再进行修订。

（4）确定目标。在评估论证和修订的基础上，选择最优目标方案。

（二）目标的执行

目标体系建立之后就要组织目标实施，目标执行是目标管理的第二个阶段，其工作内容主要有：

1.分权与自我控制的管理

上级主管放手把与目标相适应的权力交给下级，即交给相应目标的具体执行者，使每个人都在自主管理中尽力实现自我控制，以实现自己的目标，这才符合目标管理的基本精神。

2.合理分配资源

将本系统的财力、物力、人力、时间加以合理配置和合理使用，为目标管理活动的正常开展创造条件。

3.对目标进行总体控制

即采用预警和监测系统、信息反馈机制、监察考核和必要的规章制度等手段，检察下级的工作是否依照目标进行，如有偏差，应及时调整，以使目标实施活动沿着既定的轨道进行。当然，总体控制应当以授权管理为前提，从总体上对偏差予以指导，纠正偏差和维持平衡。

（三）目标的考评和奖惩

这是目标管理的最后一个阶段。其任务是检查目标管理的执行情况，肯定成绩，找出不足，总结经验教训，奖励、表彰先进，惩罚、鞭策后进，并为制定下期目标提供依据。

1.目标成果评价

目标成果评价是指适用科学的考核方法，对目标实施的成果进行实事求是的评价，并依据评价结果进行奖罚，实现责、权、利的统一。同时，在考核和评价的基础上，使目标管理进入下一轮的循环过程。

2.目标评价遵循的原则

在目标评价的过程中尤其要注意遵守评价的标准、过程、结果的公开原则，以达到鼓励先进、鞭策落后的效果。在进行目标成果评价时，要对目标完成的情况即成果进行评价，而不是以付出努力的多少来判断。它是以自我评价为主、上级评价为辅以及几次参与的综合评价方式。即首先让目标执行者进行自我评定，并将自我评定结果填入目标卡片中，这时，目标执行者特别要注意总结工作中的经验教训，进行自我检查，自我提高。然后上下级之间对目标成果评价交换意见。在此基础上，采用目标成果的综合评定方法，对目标的综合评价成绩与等级进行定量或定性评价。最后由上级对下级人员的目标成果进行恰如其分的评价，以表彰和奖励先进，对落后者进行适当的惩戒。

3.目标评价的步骤与方法

评价的步骤一般是先由目标的执行者进行自我批评，并将考评结果送至上级主管部门；然后再由上级实事求是地给以评定，确认其完成目标的情况。评价的依据是年初确定的奋斗目标。成绩的评定，主要看目标的完成情况。评价的办法一般采用积分法，其计算公式是：

综合评价=目标的完成程度+目标的复杂程度+主观努力程度+/－修正部分

公式中的各项因素采用积分的办法确定一定的分值和评分标准，然后根据标准给以评分，最后将得分加起来并进行必要的纠正，即得到综合评分的分数。

在进行综合评价的基础上，按完成目标的情况给予必要的奖励和惩罚，以促进目标管理深入持久地开展下去。

三、目标管理的作用和局限性

（一）目标管理的作用

目标管理在我国的推广和运用有了很大的进展，取得了明显的成效。它主要表现在以下方面：

1.有利于调动职工的积极性，保证组织目标的实现

由于传统管理模式以“物”为中心，员工行为受到各项规章制度的严格规范，个性受到严重的压抑，个人积极性被挫伤，组织气氛沉闷。目标管理的最大优点在于它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管理，激发人们发挥最大的能力把事情做好。可见目标管理的一个重要功能是竭力帮助员工摆脱传统任务型组织中的被动状态，使其被压抑的潜力得以充分的展示和发挥。目标管理的核心精神是：目标管理以相信人的积极性和能力为基础，让员工自己当老板，自己管理自己，变“要我干”为“我要干”。

2.有利于管理组织应变能力的增强

管理工作是一项动态工作，应随着工作环境与条件的变化及时调整管理组织和工作方法，以迅速适应变化了的工作环境和工作条件。

而目标管理是一个不间断的、反复的循环过程，其循环周期可以是一年、半年、三个月或更短些。这样就能根据变化了的环境，适时地、正确地制定组织目标，动员全体职工去实现目标。此外，目标管理在实施过程中，上级必须下放适当的权限，让每个职工实行自我管理，充分发挥每个人的智慧和力量，使每一个职工面对变化了的工作条件，适时地、合理地作出判断和决定，并积极采取必要的措施，以适应复杂多变的工作环境。可见，这种“动态”的管理制度，在多变的“现实”中贯彻执行，就能增强管理组织的应变能力。

3.有利于提高各级管理人员的领导能力

领导水平的高低，是能否搞好各行各业管理工作的关键。过去，大多数管理干部都是靠其职务、权威去命令下级工作，也有极少数的管理人员采取了放任自流、松弛涣散和不负责任的管理态度。事实说明，这种“命令型”或“放任型”的领导方式，对搞好管理工作是极为不利的。

实行目标管理，能创造一个培养和锻炼管理人员领导能力的管理环境，使他们逐渐具备真正的领导能力，不是单凭职务、权威、地位和尊严去领导下级，而是相信群众、依靠群众来实现领导，也就是采用“信任型”的领导方式。因此目标管理在管理方式上实现了从“命令型”向“信任型”的过渡，也就是从以往的由上级发布命令，下级只是服从的传统管理方法，转移到下级自己制定与上级目标紧密联系的个人目标，并由自己来实施和评价目标的现代管理方法上来，如表12－1所示。

4.有利于改善和提高职工的素质

以往各单位在布置工作任务时，片面强调领导意志，因而不能使每一个职工清楚地了解整个组织的总目标，致使每个职工的积极性不能充分发挥，人的主观能动作用也受到限制。在这种情况下，往往出现在自己职责范围内本来应该及时处理的问题也要一一请示汇报，长此以往会逐步丧失职工的责任心和进取心。

而目标管理是以全体职工为对象，以提高职工的工作能力为中心。由于管理职层的不同，职工个人目标与组织总目标直接结合的程度就不同（见图12－1）。所以，大多数基层职工，只能通过提高个人工作能力间接地与组织总目标相结合，成果评价也只能以提高

（二）目标管理的局限性

目标管理在公共部门的广泛应用，对提高政府工作能力起到了十分重要的作用。它可以使工作具有明确的目标和方向，可以避免工作的盲目性、随意性和被动性，可以提高计划工作的科学性和整体协调性，有助于调动工作人员的进取心、责任感和荣誉感，充分发挥每个人的潜力和积极性，有利于进行有效的控制等。当然，目标管理也存在一些局限性，主要有：

（1）设置目标较为困难。既要使目标具有正常的“紧张”和“费力”程度，又要使目标具有可考核性；既要注意经济效果，又要注意社会效益。这些方面的限制使目标的制定很难达到合理。

（2）公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。

（3）公共目标的制定过程并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了对多元价值与目标追求的冲突。

（4）目标趋向于短期。目标管理的实施多以一年为周期，因为越是短期目标，就越容易实施和考核，长期目标很难体现出目标管理的优越性。但这种强调短期目标的管理，可能导致对组织长期目标和发展规划的忽视。

（5）灵活性差。目标如果经常变动，就失去了它的意义。但目标毕竟是一种尚未实现的未来结果，如果目标的前提条件、环境或者政策已经发生改变，仍要求坚持原定的目标，那将是不明智的。

目标管理能否应用于公共管理取决于以下几个方面具体公共部门的自身特征。考虑目标管理是否适用于某个公共部门，首先要对该部门进行全面的考察，检查其自身有哪些特征限制着目标管理的应用。例如，与私营企业相比，公共组织的目标通常是多元发散、模糊不清的，其管理手段、程序与报酬制度也受到严格限制。二是各级管理者对实施目标管理的热情。由于公共部门在绩效考核指标、员工报酬、人员聘任方面的自主权要比私营组织小得多，因而也就限制了在上述方面存在强约束的公共部门中的推广应用。但是，今后随着公共部门自主权的扩大与公共管理中公民主权意识的增强，这些限制目标管理的因素将逐步得以改善。