第二节　公共预算的方法、程序、技术和工具

一、公共预算的方法

公共预算有多种分类方法，从其具体的编制方法来看，可以分成：

（一）列项预算

列项预算也称为分项排列预算，或线性预算。它是一种传统的预算模式，通常以一年为限，将行政过程中的投入用设立成本项目的方法记录下来，以保证所有的开支都是合法的，并方便预算的编制者和执行者能系统地追踪收入和支出情况。分项预算的主要特点是：

（1）列出特殊项目或类型的资金配置，如政府经费一项，它按照会计的分类科目又列为雇员津贴、设备费、差旅费、杂项支出、意外支出、文印支出、卡片支出等项，因此可以非常清晰地看到预算资金的分配情况。

（2）由于在不同项目之间转移支出相当困难，因而列项预算对于立法机构而言是实施监督可控制的一个较好的预算机制。

（3）便于预算执行机关对预算分配到的拨款数额和实际运用的资金数额进行比较，以便对下一年度项目所花费的资金作出合理的估计。

（4）列项预算是一种渐进性的预算编制，它有利于进行全面的预算削减。

（二）项目预算

项目预算也称为规划－计划－预算制度（Programming-Planning-Budgeting System，PPBS）。它最早是由美国肯尼迪政府时期的国防部长罗伯特·麦克纳马拉在美国国防部引入的，随后由约翰逊总统在1965年将这一预算模式扩展到了其他联邦机构。项目预算是一种将政府目标的设计、规划与预算编制为一体的模式，它以项目为中心，试图把政府的所有收支都纳入项目方式管理，按照项目成本来确定预算的模式。

1.项目预算可以分为三个步骤

（1）项目设计阶段，即由部门提出项目的名称和项目的收支计划，以及项目实施所需要达到的绩效目标。

（2）计划阶段，即政府通过项目的成本－收益考核，确定项目的排序。对于社会急需而成本－收益评价较高的项目，财政优先安排。

（3）计划的安排既要考虑过去计划的执行情况，更要考虑现在正在设计的未来计划。对于那些已经通过立法机构审查，纳入当年拨款计划的项目，政府进行拨款并进行跟踪管理。

2.项目预算的优缺点

（1）项目预算的优点

①可以把预算中安排的项目和政府的中长期计划结合起来，做到长计划短安排，有利于政府活动的开展。

②在选择和安排项目的过程中，由于要依据各项数据资料进行经济分析、评估以及项目间的比较，因此有利于降低各个项目的费用和提高财政资金的使用效率，并为政府决策提供依据和参考。

③许多项目是跨年度的，按照项目安排预算，可以根据实际情况，对计划和预算进行调整。

（2）项目预算的缺点

①并非所有的政府支出都可以采用项目化管理。例如，政府的经常性预算支出就难以实现项目化管理，因而存在潜在的管理漏洞。

②项目计划预算属于投入预算，虽然在评估过程中强调项目效率，但是事实上项目执行效果却难以考核。而且，重成本、轻效果是“投入预算”的固有缺点。

（三）零基预算

零基预算（Zero-Based Budgeting）是一切预算从头开始，重新考虑而不是在原有的预算基础上进行增减，它比PPBS模式更为彻底。零基预算是在1962年首次由美国农业部采用的。它的基本理念是未来的支出和过去的支出没有必然的联系，因此每个部门必须重新证明其项目的正当性和合理性。

1.零基预算的步骤

（1）由高层管理者提出预算的原则和决策框架，以帮助人们对项目的目的、结果、措施、替代项目、成本和收益等情况作出估计。

（2）对所有现行或提议的项目在上述决策框架的文件中加以描述和分析。

（3）根据成本－收益分析方法对项目进行排序，排序的结果确定为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充。

（4）将财政资金按照上述顺序进行分配。

2.零基预算的优缺点

（1）零基预算的优点

①零基预算不受现行预算执行情况的约束，对编制预算的各级单位赋予一定的权力，从而能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性。

②按照轻重缓急确定优先项目，使预算盈余管理工作更符合节约和效率原则，也有利于对社会的资源进行合理配置，提高宏观经济效益。

③零基预算也大大加强了主管部门和执行单位的责任感和成本意识。

（2）零基预算的缺点

它只适合规模较小的预算，而对规模较大的预算，由于要制造大量的资料来证明其合理性，其工作量之大令人响咋舌，而削减计划导致的政治斗争也令高层决策者不胜其扰。零基预算模式最终于1981年被里根政府废弃。

（四）绩效预算

在胡佛委员会（Hoover Commission）的建议下，美国于1949年首次大范围内采用了正式绩效预算模式，其重点是计量完全成本、评估工作量（Workload）和单位成本，尽管这一模式于20世纪50年代就招致失败，其带来的某些教训（尤其是成本收益分析的思想以及要求确定支出的目的）在后来被证明是有用的，并被吸收到90年代的预算改革中。绩效预算的优点是：

（1）以成本的观念来衡量工作成果，对每个项目都必须经过科学的论证和评估，这对监督和控制财政支出、防止浪费都有积极作用。

（2）重视对预算支出效益的考察，使预算可以反映支出所产生的预计效益。

二、公共预算的程序

完整的预算过程大致包括四个阶段，如图9－1所示：

图9－1　完整的预算过程

（一）预算的编制

政府预算的编制一般由政府行政机关负责。预算编制的程序可以分为两步：一是预算草案的编制，二是预算草案的核定。

1.预算草案的编制

预算草案是未经法定程序审查和批准的政府年度财政支出计划。各国主持编制预算草案的机构各不相同，一般来说分为以下两种情况：

（1）财政部门主持预算收入和支出的编制工作，由财政部门负责指导政府各部门编制出预算草案并审核和协调这些预算草案，同时根据各种经济统计资料和预计，编制收入预算草案，最后综合收入和支出两个部分，把预算草案交给有法定预算提案权或咨请国会审议权的个人和机构核定。这种类型的国家有中国、日本等。

（2）由政府特设机关主持预算编制工作，而财政部门只负责预算收入的编制。把收入和支出编制工作分开，是为了加强预算编制的效率，避免财政部门统编支出和收入的问题。

2.预算草案的核定

财政部门或特设机构编制的草案要交给有法定预算提案权或咨请国会审议权的个人和机构核定，在下一预算年度开始将预算法律提案交于国家权力机关审批。预算提案权或咨请审议权在不同的国家也不相同。在美国，总统有预算咨请审议权，由总统核定预算草案。而我国则由国务院行使预算提案权。

（二）预算的审批

这一步是授权立法机关批准预算的阶段，由政府主管部门将预算草案递交给立法机构，立法机构进行预算审查并最终就预算作出决策。

（1）在实行议会制的国家，预算草案的具体审核是由议员中的各种常设委员会与其所属的各种小组委员会进行的。其一般程序如图9－2所示：

图9－2　议会制国家预算的审批过程

（2）在我国，财政部汇编中央和地方预算草案，并附文字说明上报国务院；经国务院审查核准后，报请全国人民代表大会审查批准。按照我国有关法律的规定，人民代表大会具有审查批准政府预算草案的职权。其审批程序如下：

①各级政府部门的行政负责人受各级政府的委托向各级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；中央财政部要向全国人民代表大会作关于中央和地方草案的报告。

②各级人民代表大会财经委员会和其他的相关委员会对政府预算作全面审查，并向人民代表大会报告审查结果，提交大会讨论和审议。

③人民代表大会对预算草案进行审议。在审议过程中，人民代表有权就预算草案中的问题向财政部门提出质询，财政部门必须就问题作出答复。预算草案由人民代表大会审议通过后作出批准或者修改决议。对需要修改的预算草案，各级政府要按照人民代表大会的修改决议对预算草案进行修改调整。

④经人民代表大会批准的政府预算要及时向社会公布。同时，预算被批准后，本级政府财政部门要及时向本级预算部门批复预算，各预算部门也要及时向所属各单位批复预算。政府预算经各级人民代表大会审议批准后即成为有法律效力的文件，各预算主体应该严格执行，不得任意改变预算收支指标。在预算执行过程中，有特殊情况需要调整预算时，也要按照法律程序调整。

（三）预算的执行

这是预算的实施贯彻阶段。这一阶段是在当前年度发生，其重要工作就是进行实质性的资源收集和分配。其中，资源分配和支付的速度是关系到预算执行情况的重要因素，由于分配权不可能全部掌握在中央政府各部门手中，而是需层层分离到下一层甚至基层组织，在这一过程中可能会发生分配权的滥用。正常情况下，预算调整要尽可能小，而且应该受到严格的审查。

我国的预算执行机构包含三个层次：

（1）国务院和各级地方人民政府及其所属的财政部门。国务院负责执行中央预算，各级地方人民政府负责执行本级地方预算，各级政府的财政部门负责组织具体的预算执行。

（2）中央和地方各级主管部门及其所属的各预算单位。它们负责执行本部门的、本单位的单位预算和财务收支计划。

（3）政府专门设立的预算管理机构。是指除财政部门以外的预算管理机构，如参与组织预算收入的税务机关、海关机构，参与执行预算支出的各大银行等。

（四）预算的决算阶段

这一阶段是预算的审计和评价阶段，通常在当前年度结束后开始。对预算进行决算的目的一方面是为了检查预算的执行情况以及存在的问题，从而全面地反映政府绩效；另一方面，也为以后年度预算的展开提供良好的基础。

我国预算决算是在财政部的主导下进行的，其决算流程如图9－3所示：

图9－3　中国公共预算决算流程

三、公共预算的技术与工具

良好的预算执行依赖于一系列技术和工具的支持。公共预算的技术和工具主要包括：政府会计、政府报告、财政审计以及预算评估。

（一）政府会计

政府会计是预算管理的基础性工具，良好的会计和报告系统对于预算管理、受托责任和制定政策极为重要。

1.政府会计系统的类别

（1）现金制会计。也称“现收现付制”会计，是以现金的实际收付时间作为确认、记录和报告交易的基础。迄今为止，传统的现金制会计仍然是使用最为普遍的会计模式，它适用于处理实际发生现金流量的交易。如果现金流量仍未实际发生，则不予记录。由于非付现支出在许多国家应用普遍并且具有宏观经济影响，在采用现金制政府会计的预算管理系统中，需要一个适当的辅助系统来记录承诺和报告欠款以及其他形式的非现金交易。如果有这样一个辅助系统，现金制会计就能更好满足支出控制的需要。

（2）修正现金制会计。修正现金制会计是在会计基础上，追加一个确认年末付款的额外期间——比如在本财政年度结束后的30天内。举例来说，本应在财政年度末发生的一笔支付，如果实际支付发生于下个月（新的财政年度）的第一个周一，那么这笔交易仍确认为本年度的财政交易事项。如果采用纯粹的现金制会计，这笔交易将不在本财政年度内确认和记录。修正现金制会计被许多国家的政府采纳，但是在发展中国家，这种会计制度有不少局限，一般认为，修正现金制会计会带来一些麻烦和风险，因此通常予以避免。

（3）修正应计制会计。应计制亦称权责制，是以取得收入的权利、承担支付义务所发生的时间作为确认、记录和报告交易的基础。修正制会计是在发生时确认交易和事项，而不论现金是否收到或支付。但是，在未来期间才会发生的成本不会推迟其确认时间，也就是说，在未来提供服务的实物资产将被当作本期的“费用”加以一次性确认。

（4）完全应计制会计。完全应计制会计是在财务交易或经济事项发生时就进行记录和计量，而不考虑收到和付出现金的时间。收入反映的是年度中到期的收入，而不考虑这些收入是否已经被征收上来。支出反映的是年度中被“消耗掉”的商品与服务的数量，而不考虑款项何时支付。完全应计制会计与企业中使用的会计制度（商业会计）相似，可记录所有的资产和负债，尤其是可以提供关于政府财政活动的完整信息。

目前，大多数国家仍然采用传统的现金制（或修正现金制）政府会计，但也有越来越多的国家自20世纪80年代以来在预算管理系统中引入应计制会计，有些国家——例如新西兰、英国、澳大利亚——则走得更远：不仅提供应计制基础上的政府报告——包括财政报告和财务报告，而且一举将现金制预算/拨款转变为应计制预算/拨款。当然，政府预算管理系统中的现金制与应计制各有利弊，它们的相对优劣仍是一个广受争议的问题。

2.政府会计系统应具备的特征

（1）确保适当的程序以系统地记录交易、足够的安全及与银行报表的充分可对比性；

（2）所有的收入和支出在会计账户中都应该根据相同的方法记录，包括作为专项资金的收入、国内外贷款等；

（3）支出按照功能和性质分类；

（4）清晰而良好的会计程序；

（5）定期编制报表；

（6）在支出周期的每个阶段追踪拨款使用的会计系统——通常称为预算会计；

（7）良好的透明度；

（8）便于对会计数据的保留、存取并确保安全。

（二）政府报告

报告系统必须设计成能够满足不同用户的需要，包括立法机关、公众、预算管理者、政策制定者等等。作为最低要求，政府报告应该：

（1）所有的政府拨款情况和线性项目（Line-Items）（例如津贴）的管理情况进行报告；

（2）报告受托责任，即对立法机关就预算资源的使用及其结果进行报告；

（3）财务报告，包括报告合并的一般政府财务状况、欠款、债务、或有负债以及贷款的报告；

（4）对预算政策的评估报告。

（三）审计

1.审计的范围

审计的范围一般可以分为财务审计、合规性审计和绩效审计。

（1）财务审计的范围包括审计财务报告书（核心是财务报表）及其所依据的会计准则；

（2）合规性审计是对法律方面的合规性进行的审计，核心是管理系统、财务系统以及管理控制系统的诚实与适当性；

（3）绩效审计对使用资源已达到特定目标的公共规划、部门和机构的管理与营运绩效进行审计，所使用的核心概念是经济性、效率性和有效性。

2.审计的分类

（1）内部审计。如果审计的目的在于满足一个组织内部管理的要求，则为内部审计（Internal Audit），它通常由组织内部的机构实施。在内部控制系统中，内部审计的任务是对管理控制系统进行监督，并向高层管理者报告这一系统的弱点以及提出改进建议。内部审计者是一个组织内部控制系统的一部分，并且向组织的高层管理者负责。管理者首先通过内部审计单元对其管理控制系统进行评估，并据以改进控制。

（2）外部审计。政府的外部审计通常由某个独立的组织——通常称为高级审计机构（SAI）——实施，该机构一般向立法机关和（或）公众，以及被审计实体报告审计结果。在发达国家中，SAI会实施好几类审计，包括事前审计、合规性审计、财务审计和效率审计。各国的审计重点也不同，这取决于审计的环境。

（四）预算评估

预算评估是现代预算管理中的一个重要步骤，评估结果会产生大量有价值的信息，尤其是关于特定规划的成本与效益信息，这些信息可以帮助决策者作出更好的资源分配决策，考虑废止那些没有起码资格的规划，减少或终止那些低效益支出机构的开支，重新界定政策目标或规划目标的优先顺序，以便把预算资源转移到更有价值的用途上。

通过公布评估结果并将评估结果与预先规定基准的绩效与产出指标进行比较，公众可以更好地判断公共部门的运作效率，从而激励公共部门努力提高运作效率，或者对公共部门施加增进效率的压力。此外，评估结果还可以作为立法机关和审计机关的重要参考资料，进而促使支出管理者更好地达到立法机关和审计机关的要求，从而间接地帮助提高预算过程的配置效率和营运效率。

预算评估通常采用规划评估（Program Evaluation）的形式，目的在于确认和计量政府政策和规划所产生的效应。规划评估需要大量的数据和专业技能。如同效率审计一样，规划评估所采用的方法和技巧也必须具有成本有效性——以最可能低的成本实施评估。