第三节　政府再造

1993年，时任美国总统克林顿宣布了一项为时6个月的政府再造计划，对联邦政府的行为进行全面调查研究，并委托副总统戈尔率领一个工作组开展这项工作。由此，揭开了克林顿政府行政改革的序幕。类似的变革自20世纪80年代开始，目前正在世界上许多国家发生。英国、法国、加拿大、澳大利亚甚至东欧国家，都在逐步把垃圾收集、公共住宅管理、自来水供应、邮电通讯、医院、治安交通等城市公共管理事务，通过合同承包、私营组织参与竞争等市场化措施，减少政府的直接干预，提高服务效率与质量。有人称这次行政改革为一场全球性的革命。

“政府再造”的一个核心内容是建设具有企业家精神的政府。企业家精神的政府是20世纪80年代以来西方国家行政改革的主要指导思想，影响巨大。美国的“重塑政府运动”，英国的“宪章运动”，其他发达国家的以市场化、社会化为导向的行政改革运动，无不渗透着这一思想。

以美国为代表的西方国家政府在面临抗税运动、财政萎缩、政府信任危机等问题的情况下，以“企业家”般的创造精神，进行以公共管理市场化为导向的“政府再造”，目的是提高政府公共服务的效率与质量。

一、西方国家政府再造的背景

“政府再造”在以美国为代表的西方国家兴起并不是偶然的，而是有其特定的经济、政治和社会背景。

（一）知识经济时代的要求

20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界发生了一系列根本性变化，即迅速发展的技术革新，深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越明显，各国之间的经济竞争更加激烈；受过教育的公众对命令式管理产生反感，要求拥有自主权；公民关注、参与公共服务的意识增强，他们要求政府不仅是简单地提供服务，而且要求把权力赋予公民。这些给各级政府管理带来了新的挑战，要求政府对公民需求具有较强的应变能力，为他们提供更多的参与管理的机会，为他们提供高质量的公共服务。

（二）现实的政治背景

20世纪初崛起的官僚政治体制，以威尔逊、古德诺的政治—行政两分论和马克思·韦伯的官僚政治理论为基础，它曾在打击极权主义统治者任人唯亲、滥用权力过程中成效显著，给政府工作带来逻辑规范，意味着政府组织方式的理性与效率，它是大工业社会的产物。但是，时代发生了变化，它内在固有的弱点也就凸现出来，并进一步走向它的反面：官僚政治制度极力推崇“理性”和“效率”，这获得了局部效益、机械效益而损害了社会效益，获得了逻辑规范而使政府公务人员丧失了使命感和主观创造精神；官僚政治制度崇尚专门技术和条块分割的专业化单位，依靠它们来解决各种行政问题，这导致政府专业分工过细，机构臃肿不堪，部门重叠交叉，行政效率低下。总之，官僚政治制度在新的时代显得破绽百出，难以为继。

（三）现实的社会背景

20世纪30年代兴起的凯恩斯主义，以政府强力干预经济为特征，成为当时医治自由资本主义市场盲目竞争的良药，但同时也带来了政府对市场过度干预和国家垄断，带来了公共服务高投入低产出、高福利低效率问题。至20世纪70年代，美国出现了经济停滞、高失业与高通胀相互交织的现象，这时抗税运动席卷全国，财政危机严重，福利制度走入困境，公众对政府的信任越来越低。这使行政理论与实践急于摆脱旧体制的束缚，要求寻找新的政府运行模式。这种新模式要能使政府精干、廉价而且高效，不应再是那个满负荷运转的疲惫政府，不应再是那个只会套用规章、对公众要求反应迟缓的低效率政府。

美国学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒将改革政府包含的内容概括为十个方面：起催化作用的政府，“掌舵”而不是“划桨”；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制注入公共服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量来进行变革。

二、西方国家政府再造的特征

西方国家的“政府再造”具有如下特征：

（一）与行政环境变化相适应

行政环境的变化是导致政府再造思想产生的根本原因。在新的时代，行政系统需要不断调整自身结构，以谋求与新环境的动态平衡。美国原有的行政系统是在工业化时代发展起来的官僚政治体制，但20世纪80年代以来，它机构庞大、规章繁冗、浪费严重、效率低下，越来越让美国公众失去信心，于是各级政府被迫开始政府运行新模式的探索。政府再造正好与信息社会的要求相适应，是时代变革的必然产物。

（二）着重于政府如何运作

政府再造的主要目标是化解政府在公共服务供给方面存在的危机，因而它关注的主题不是政府应该做什么，政府应该为谁服务，而是政府如何运作。用市场竞争驱动型的合同管理替代传统的官僚制管理，是政府再造运行的总体模式；合同承包、业绩评估、战略规划是政府再造运行的具体方法。与之相对应，公务人员的官僚行为也转化成为企业家行为。

（三）广泛采用私营部门的管理方式

政府再造认为，公私部门管理有相融合的一面，应将私营企业的有效管理方法引入公共部门，如打破政府垄断，通过公开竞标将公共服务承包出去，实行全面质量管理与目标管理、成本—效益分析、物质激励等等，对那些商业性公共服务，则完全采取私营化、企业化的方法去经营管理，这使政府效率大大提高，为政府管理注入了许多新内容。

（四）基于西方国家各级政府尤其是州与地方政府的改革实践

20世纪80年代以来，美国各级政府在面临财政萎缩、政府信任危机的严峻形势下，发挥“企业家”般的创造精神，充分利用社会已有资源，进行政府功能输出市场化的探索，从而创造出新的政府治理模式，成为政府再造制度设计的基础与依据。

（五）重新探索政府与社会的关系

政府再造的实质乃是如何妥善地处理政府与社会的关系，它对传统的政府与社会的关系进行重新界定。认为政府不应是高高在上、自我服务的官僚机构，而应是讲究质量、追求效率的“企业型”组织；政府公务人员应是有责任心的“企业经理和管理人员”；社会公众既是提供政府收入的“纳税人”，也是享受政府以公共服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府工作应以公众的需求为导向，提供高质量、高效率的公共服务。

三、西方国家政府再造所采取的措施

西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府把垃圾收集、公共住宅管理、自来水供应、邮电通讯、医疗卫生、治安交通等城市公共管理事务，通过采取合同承包、私营组织参与竞争等市场化措施，来减少政府的直接干预，提高政府效率与质量。

政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。公营部门适宜管理那些强调公平、防止歧视、政治导向强的公共服务领域；私营部门适宜经营那些有利润、能快速适应消费者需求、创新要求高的商业性公共服务领域；非营利组织适宜经营那些产生微利、解决特定社会问题的公共服务项目，如对残疾人的服务。政府与私营部门、非营利组织是良好的合作伙伴关系，维系它们的是平等的合同及相关法律。

（一）西方国家政府通常运用以下措施来推进市场化管理方法发挥作用，这些措施可以单独使用，也可以根据需要兼而并用

（1）资格认定。对将进入公共服务领域的社会组织进行资格审查，以保证承担公共服务任务的组织的资质，降低风险。

（2）建立准入制度。通过公正、公平、公开的准入制度，防止歧视、垄断和行政腐败。

（3）进行监督与调查。经常检查公共产品和公共服务的质量，处理各种投诉与问题。

（4）订立合同。政府与承包单位作为合同的平等双方，围绕标的、数量、质量和权利义务，确定各自的权限。

（5）创立公私合伙企业。政府可与私营组织合作组建企业，以弥补自己资金不足、对市场反应迟钝等缺陷。

（6）提供补助、贷款、借款担保。政府对学校、科研单位、低收入家庭住房的开发商、非营利公司等公共服务组织进行不同的经济资助，以支持它们的正常运转，鼓励它们的积极性。

（7）给予奖赏、奖励和赠与。政府设奖鼓励，可以使个人、社会组织更有效地进入公共服务领域。

（二）政府针对不同的社会组织和不同的公共服务项目，采用不同的管理方式

（1）政府通过市场准入、法律保护、监督检查等手段，准许私营部门参与竞争，政府只负责进行监督，实行间接调控。这种方式适宜于商业性公共服务领域，如供水、供电、电讯、公园管理。

（2）政府通过签订合同、授予经营权、提供经济资助等手段，委托社会组织生产，规定公共服务的目标与要求。这种方式适宜于微利或无利经营领域，如垃圾收集与处理、医疗保健等；以及投资风险大、回收周期长的部分基础设施建设。

（3）政府直接投资建设，直接管理经营。对投资规模和投资风险巨大、私营组织不能或不愿介入的特大公共工程，对强烈体现公共权力、政治目标的公共服务项目，如公立学校、国防设施等，政府必须直接进行投资和管理。

本章小结

政府是指拥有行政权力、履行行政职能的国家机构，即各级国家行政机关，包括中央行政机关和地方行政机关。作为国家的具体化，政府具有不同于一般社会组织的特征，具体可概括为：公共性、强制性、系统性、政治性。政府职能，是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。从政府行政体系及其与社会系统的相互作用来看，政府职能具有如下的基本特性：整体性、社会性、权变性。政府的职能划分为两大范畴：一是政府对社会公共事务管理方面的作用；二是政府对自身事务的管理。

“政府失灵”和“市场失灵”现象是客观存在的，单纯依靠市场机制、政府缺少必要干预和单纯依靠政府手段、以计划取代市场这两种极端方式都会阻碍经济和社会的发展。只有将政府干预与市场调节紧密结合，相互配合使用，才能弥补二者的不足，发挥各自的优势。

“政府再造”的一个核心内容是建设具有企业家精神的政府。西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。

重要概念

政府　　政府职能　　政府失灵　　市场失灵　　外部性　　外部不经济　　外部经济性　　内在性　　寻租　　小政府　　大社会　　重塑政府　　政府再造　　企业家政府

案例分析

【案例】英国的政府再造运动

英国是新公共管理（政府再造）运动的发源地之一，1979年，主张推行私有化政策的保守党候选人撒切尔夫人赢得大选并出任首相，随即开始实践其竞选诺言的行动。

“撒切尔主义”是指导保守党政府一系列改革的主导思想，采用效率驱动模式，尝试将私人部门管理的方法和技术引入到公共部门管理中。保守党执政时期行政改革的突出特点是私有化、效率中心、竞争机制、企业精神和分权化。在这个时期，比较重要的改革措施有雷纳评审、部长管理信息系统的建立、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动和为质量而竞争运动等。

一、雷纳评审

雷纳勋爵是英国一个著名私营商业企业的执行总裁，20世纪70年代曾经应当时的希斯首相的邀请在国防部建立一个联合采购部并出任该部门的负责人。由于他对政府部门的深入了解和具备企业家的务实作风，因此成为撒切尔夫人的绩效化改革具体措施的合适人选。雷纳评审的性质是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。

雷纳评审的显著特点是来自内部的改革，效率小组主要起催化剂的作用，促进、鼓励、协调、指导有关部门在现存的文化及传统中开展改进工作，发挥各部门革新的积极性和主动性，尽量避免改革是由上面或外部强加的印象。

雷纳评审是撒切尔政府推行行政改革的第一个重要步骤和重大事件，而且和后来的改革措施有着密切的联系。

二、部长管理信息系统

部长管理信息系统是环境大臣赫素尔廷于1980年在环境部建立的管理机制和技术，由于效果显著，之后在各个政府部门得以推广和采用，为以后的财务管理新方案奠定了基础。部长管理信息系统的目的是使高层领导能随时了解：部里正在做一些什么事情、谁负责这些事情、谁定的目标、这些目标是什么、对它们是否实施了有效的监测和控制。部长管理信息系统使部长更多地介入到政策执行领域和部门内部的管理工作。由于内容具体和形式规范，部长管理信息系统比传统的层级汇报方式所获得的信息要及时、全面、系统得多，也有利于进行综合分析及不同单位之间的比较分析。部长管理信息系统有助于按实现目标的需求进行合理的资源配置，以便根据各具体目标的实现情况进行适当的资源分配调整。通过在部长和科级之间建立直接的、规范化的信息沟通渠道，部长管理信息系统降低了中间管理层次的作用，为取消某些中间层次和事项结构扁平化提供了可能性。部长管理信息系统所体现的目标责任制度、以目标进行资源配置和调整的制度、目标实现程度和绩效的评估制度、全面的信息反馈机制等，为分权和权力下放创造了条件。

三、财务管理新方案

财务管理新方案是部长管理信息系统的扩展、延伸和系统化。虽然财务管理新方案是财政部颁布的，但其内容并不限于公共部门的财务管理，而是涉及公共管理的诸多方面。事实上可以说是20世纪80年代英国政府部门管理改革的总蓝图。

新方案在实践中关注的重点是成本控制，根据英国经济社会研究所的调查，1979～1984年，公共部门的效率平均每年提高2～3个百分点。但部分学者指出，对经济的追求采用了投入定额方法而不是根据需要合理确定投入水平，意味着效率概念的粗俗化理解，新方案所主张的以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制，忽视了外部效益最大化这一核心问题。

四、“下一步”行动方案

1988年开始实施的“下一步”行动方案，是英国最重要的行政改革措施之一，被学者称为中央政府全面转换管理责任的重大努力，也是英国公共服务改革的一个转折点。

改革的具体建议和行动计划如下：

（1）设立执行机构，由其履行政府的政策执行和服务提供职能。其设立过程主要有三方参与：执行机构候选者的上级主管部门、“下一步”行动方案项目小组和财政部。而一个部属机构转为执行机构，一般要按照一系列标准和通过一定审查程序：主管部长确认是否可以撤销或实行私有化，然后确认该服务能否通过合同出租的方式转给私营组织完成，只有这两点都是否定的答案的时候，才考虑设立执行机构的可能性。

（2）人力资源的开发和利用。执行机构的设立带来部门职责和组织结构的变化。报告建议各部采取措施确保工作人员得到良好的培训并积累工作经验。特别强调高级公务员队伍中必须有来自低层的管理者，弥补队伍中对管理技能和现实状况了解的不足。

（3）保持外部压力以推动持续性改进。执行机构的全面设立意味着政府内部责任机制的变化。从以往各部部长就政策与部门内部的操作管理向议会承担个人责任转为机构负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担个人责任。

“下一步”行动方案的成效：减轻了部长和高级文官工作超负荷的问题，执行机构的设立使部门的下属机构获得充分的自主权，在政策执行和服务提供方面实现效益最大化，而且有利于实现资金的价值，提高资金的使用效率。

五、“公民宪章”运动

20世纪80年代末，撒切尔政府的改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就。与此同时，因强调经济和效率而导致公共服务质量下降的问题愈加凸显，于是，1991年梅杰接任首相后，相继发起了“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动，英国行政改革的重心开始从经济、效率向质量和公共服务转移。这是保守党推行的行政改革进一步深化的产物和标志。

“公民宪章”运动具体体现为所有公共服务机构和部门制定宪章，通过“公民宪章”的制定，改变公共服务中提供者居主导地位的状况，为服务对象提供审视公共服务的机会。作为竞争不充分的一种竞争机制，主要针对以下部门：（1）非垄断性和半垄断性服务行业；（2）非营利性公共服务行业；（3）营利性服务行业。

“公民宪章”的基本内容，包括对公民的承诺与践诺机制两方面。面向公众的承诺，包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。“公民宪章”运动的践诺机制，包括内部管理机制和外部监督机制。内部管理机制首先是建立健全服务承诺的领导体制，这是组织上的保障。外部监督机制是设立独立的公民宪章监督专员，他们不受政府行政部门的政治控制。

结果：据1996年政府官方报告，“公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。1996年共有15个国家推行与“公民宪章”运动类似的月服务承诺制度。

六、为质量而竞争运动

发动“公民宪章”运动仅四个月后，梅杰政府发表《为质量而竞争》白皮书，为质量而竞争运动是竞争观念进一步确立和竞争机制制度化的尝试。市场检验是为质量而竞争运动的标志，是对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值的过程。

市场检验包括确定活动的范围和性质、建立服务水平和质量标准、竞争招标和选择、协商和确定具体细节、检测和评价等步骤。市场检验所提出的并非是具体的竞争方式和操作方法，而是一个基本原则，即通过市场检验来实现资金的最大价值。竞争机制、合同出租制、战略性合同出租制才是市场检验的具体体现方式。市场检验是公私竞争原则的进一步确认和制度化。市场检验主要针对公共部门的文秘和技术工作，各政府机构都设有一定的指标，即有多大比例的工作任务必须通过市场检验程序。

1991～1993年底，共有389项工作任务经历了市场检验，私营部门获得了价值8.85亿英镑的合同，价值7.68亿英镑的工作任务继续由内部机构来承担。

（本案例参考了陈振明.政府再造：西方“新公共管理运动”述评.北京：中国人民大学出版社，2003。）

【问题】

根据新公共管理的有关理论，对英国政府再造运动的六个方面作一简要评析。

【解析】

英国是推行市场化和新公共管理改革最早的国家。1979年撒切尔上台和她推行的改革是当代西方行政改革浪潮的起点。

雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评介活动，其目的是提高组织的经济和效率水平。部长信息管理系统通过在部长与科级之间建立直接的、规范化的信息沟通渠道，降低了中间管理层次的作用，为实现结构扁平化提供了可能性；其所体现的目标责任制度、目标实现程度和绩效的评估制度、全面的信息反馈制度等为权力下放创造了条件。财务管理新方案是在改革初期的“效率战略”阶段提出来的，这一阶段改革的侧重点是树立成本意识，提高公共部门的经济和效率水平，从而实现降低公共开支的目标。“下一步行动方案”无疑是英国政府内部理性化改革最重要的事件。其核心内容是执行机构的全面设立，这意味着政府内部责任机制的变化。“公民宪章”是保守党政府推行的行政改革进一步深入的产物，英国的行政改革由此发生了从经济、效率到质量和公共服务的侧重点的转移。为质量而竞争运动标志着政府认识的进一步深化。竞争出质量，竞争出效率，竞争机制的引入与完善是提高公共服务水平和质量的根本之道。