三、封建国家地方行政制度

封建社会的郡县制度起于春秋时期。这个时期各国相互兼并得到土地以后不再分封子弟、立国君，而是设置“县”，由国王掌握，并派遣官员去治理，由此增加国家的赋税和兵源，使国家强大起来。各国看到设置“县”的有利之处纷纷仿效。春秋末年时，县的设置已经较为普遍了。实际上，秦始皇统一中国后，就在全国推行郡县制。从此这种地方行政制度一直被历代统治者所沿用。不过，各个朝代的郡县制在结构建制上有所不同。秦代采用郡县二级制。郡设郡守、郡尉、郡监三长官。郡守为一郡之长，主管行政。郡尉辅佐郡守，掌管军事方面事务。郡监掌管监察。郡府还设有诸曹掾史，如户曹掾史、田曹掾史、仓曹掾史、金曹掾史、兵曹掾史、尉曹掾史、决曹掾史、贼曹掾史等等。诸曹掾史各自管辖一个方面政务。县令、县长是一县最高长官(万户以上称县令，不及万户为长)。县令县长下设县尉、县丞，以辅佐政务。县设有户曹、田曹、金曹、兵曹、贼曹等部门，分别掌管一个方面工作。

汉初的地方行政制度最初实行郡县与封国并存制度，到汉武帝时，封国基本剪灭。为了加强中央集权，这时将京师以外的地区划分为十三个监察区，称作十三刺史部，置刺史(黄巾起义后改为州牧)巡视境内，地方行政还是郡县制。汉代的郡守(太守)职权颇重，不但握有行政、司法财政大权，还掌有一定兵权。东汉后期，州成为地方的最高行政机构，州牧握有军、政、财、司法大权，逐渐形成地方割据势力。魏晋南北朝处于分裂割据时期，地方行政制度相当混乱复杂，但地方行政机构仍是以州、郡、县三级制度为主。隋统一全国后，最初实行的是州、郡、县三级制，并且各分上中下三等。但是很快废除了郡的建制，以州统县。隋炀帝时废州设郡，成为郡县两级制。郡、县长官及下属僚佐的任命权归皇帝(六品以下官由吏部所掌)。郡不再有任命官吏的权利，也不再有治军之权。郡尉掌握军权，与郡守两不相知。

唐实行州县二级制。州与县都按户数的多少分为上中下三等。唐代还设有府，是州的别名，设于首都和陪都所在之州。京兆府(西都)、河南府(东都)、太原府(北都)在唐朝被称为“三都府”。州刺史是地方的最高行政长官。州刺史的属官有别驾、长史、司马等。其下有录事参军事、司功参军事、司仓参军事、司户参军事、司兵参军事、司法参军事、市令、丞等等，分管具体政务。

贞观初年，天下民少官多，便按山河形势把全国分为十道。这十道只是地理区域，派遣监察使臣并不依此分派。开元年间，在原十道的基础上分为十五道，各置采访使，较固定的留在任上，照地方长官例入奏，到后来实际已成为道的地方长官。这个时期还在边疆设了8个节度使，其辖区也称道。安史之乱后，内地也设置了节度使。节度使制遍及全国，称为藩镇。普遍设立的藩镇成为中央与州县之间的一个行政实体。

唐代国力强大，境内有许多少数民族聚集区。为了便于管理边疆地区，唐统治者模仿汉代西域都护府的建制，先后建立了安西、北庭、蒙池、坤陵、单于、安东、安北、安南等8个都护府。都护府与州的组织机构基本相同。大都护是最高长官，只设一人，下设都护、副大都护、副都护、长史、司马等属官。再往下还有官员分别管理人事、民政、财政、军事司法等方面的事务。都护制度在唐时已经制度化了。都护制度有力的加强了中央政府对少数民族地区的统治，对于国家的统一、各民族之间的经济文化交流、中外关系的发展都有着重要的意义。

宋代的地方行政分三级，即路、府(州、军、监为同级政权)、县。路设经略安抚使、转运使、提典刑狱、提举平常各一个人。这四个官是中央派到地方来监督指挥地方的军、政、刑、财的。所以，一般又称他们为“监司”。四个人各管一个机关，统领一方面事务。他们互不相熟，相互监督，都直接对皇帝负责。路以下的府(州、军、监)这一级政权直属于中央，由皇帝直接任命文官担任。其官名前面都加“权知”字样，表示任期不长。以后又明确规定三年一易，不得久任。在州府一级还设有“通判官”，该官可随时向皇帝报告州内情况。知府的公文必须经通判官签字才可下发。县设县令或知县，正官称县令，京朝官领县称知县。

元代的地方行政制度初建时分为路、府(州)、县三级，并设行中书省作为中央临时派出机构，不久行省成为常设的固定行政区。行中书省的设置是元代地方行政制度的一个重要变化。从此，省就成为中国地方行政制度中最高一级的行政机构。行省设丞相1人、平章2人，都是从一品。行中书省与行枢密院、行御史台是代表中央分治地方的军、政、监察的三大机关。行省以下，腹里地区一般设路、府、州、县四级;非腹里地区一般设路、府(州)、县三级。路设总管府，总管为长官。府设知府或府尹。州设州尹或知州。县设县尹。但是，路、州、县都设有蒙古族官员“达鲁花赤”掌印。达鲁花赤原意为镇压者、掌印者，转而为监临官、总辖官之意，既可监督地方行政长官，又是地方政权的最高负责人。元代开始对西藏地区行使行政管理权。琉球(台湾)属于江浙行省泉州路澎湖巡检司管辖。

明代地方行政制度实行省、府、县三级制。省设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，号称“三司”，俗称藩司、臬司、都司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法、军事。在省以下还划有若干道作为省的派出机构。府、县各分为上、中、下三等。北京的顺天府、南京的应天府直属于中央政府。

清代地方行政制度实行省、府(州)、县三级制。州有直隶州与散州之别。直隶州直属于省，下不统县，最高长官是知州(其地位同知府)。有的县地盘大、事情繁琐，便改为州制，不过称为“散州”。散州知州为从五品，而知县为正七品。清代在新开发地区设置了“厅”的行政建制，厅有直隶厅和散厅之别，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省。散厅与散州和县平行，属于府。

根据边疆地区的特点，清代在盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台设置了5个将军辖区，在西藏、西宁各设了1个办事大臣辖区，在内蒙古地区设盟、旗等。云南、贵州、广西、湖南西部的土司，大多已经改土官为流官。中央政府给西藏派有驻藏大臣。乾隆后期，中央政府与达赖、班禅代表共同议定了《钦定章程》二十九条，对西藏的政治制度、宗教制度作了许多明文规定，这对于安定西藏社会秩序，发展社会生产都起了良好的促进作用。《钦定章程》的制定和执行使驻藏大臣真正起到了代表中央政府监督西藏地方政权的作用。此后，清政府有效的行使了对西藏地区的管辖权。

县以下的行政组织在秦汉三国时期大体实行的是乡、亭、里三级机构。乡有三老(掌管教化)、啬夫(掌管听讼、赋税)、游徼(循禁盗贼)。唐代县以下的基层组织是乡、里、保、邻。在县城内是坊、保、邻。在县郊外是村、保、邻。乡设耆老一人，也称父老。宋代王安石变法，实行保甲制度。县以下设都保、大保、保三级组织。500家一都保，设都保正;50家一大保，设大保长;10家一包，设保长。税户30家为一甲，以便放贷青苗和收税。变法失败后，保甲制度有名无实。明清大体上实行的是保甲制度。每保统10甲，每甲统10牌，每牌统10户。分别设保长、甲头、牌头。

我国自秦汉以来，中央集权制度没有中断过。到封建社会末期，中央集权制达到极致。中国历代皇帝均把天下国家看作自家的私产。家国一体，家是国的缩小，国是家的放大。君臣关系犹如父子关系。任是谁一旦坐上皇位，便拥有至高无上的权力。这就使得争夺皇位的斗争及其残酷惨烈。官民关系被喻为父子关系，各级官吏均认为自己如同百姓的父母，既然如此当然要为百姓“做主”了，可人民的权利就这样被剥夺了。

家长制的政治体制使得统治者以统治子女的方式统治国家，由此导致了政治的道德化、感情化。儒家的道德规范成为国家制定法律条令、规章制度的依据。如果执行法令的过程中出现与传统道德相违背的现象，便可抛开法令而遵从道德。这样做并不威胁皇位的安全。因为反对皇帝是最大的不道德，而且评判是否符合道德的最终裁决权在皇帝手中。

由于政治的道德化、感情化，又由于皇帝是中国最大的家长，对国家的一切事务都拥有最终裁决权，所以中国古代政治制度史就是一部人治史。为政不在于制，而在于人。这样一来，如果出现昏君奸相贪官，就会天下大乱，百姓苦难不堪。如果圣君贤相清官问世，则政治清明，天下太平，百姓或可温饱。时至今日，“清官”情结仍然存在。

中国古代政治制度距今已经久远，但人类社会的历史是一脉相连的。在现代化行进的道路上，我们审时度势，吸取历史精华，抛弃历史糟粕，对于我们事业的发展会有裨益。