第一节　项目评估的历史发展和理论基础

一、历史发展

项目评估的理论可以追溯到1844年法国工程师杜庇（Dupuit，J．）发表的《论公共工程效用的度量》。杜庇在文中首先提出了消费者剩余的思想并作出了关于消费者剩余的几何图形解释。他指出，项目的产出乘上其价格等于消费者的实际支付量，这是项目的最低社会收益；项目的全部社会收益则等于消费者的支付意愿。支付意愿与实际支付量之差可以用来衡量所谓的消费者剩余。这一理论直接导致了作为成本－收益分析基础的社会净收益概念。

社会项目评估的实践则迟至20世纪30年代才开始。美国政府在1936年通过的《洪水控制法案》首先运用成本－收益方法分析、评估项目。法案宣称，控制洪水事关全民福利；控制洪水项目的收益应当包括所有个人得到的收益；联邦政府决定是否实施控制洪水项目的一般原则是：项目的收益必须超过其成本。法案的局限性在于：第一，收益概念过宽，不够具体，不够清楚。第二，与收益概念相比，成本概念定义得过于狭隘，它实际上被局限于建筑成本，而不是社会福利的任何损失。第三，没有进一步阐明“收益大于成本”的原则。总之，法案没有提出一套前后一致的方法来比较成本和收益。实际上，不同的政府部门和研究机构使用的是各自不同的方法。

随着许多不同的项目评估方法的纷纷问世，美国政府试图进一步使评估程序标准化。在这方面的一个主要发展是1950年美国联邦河谷委员会成本和收益分委会发表的绿皮书：《对河谷项目进行经济分析的建议》。这本绿皮书试图总结出一套大家一致同意的比较成本和收益的规则，并试图在项目评估中使用福利经济学的语言。

1952年，美国预算局发表《A—47号预算周期文件》，正式提出了指导预算局评价预算的各种考虑。在整个20世纪50年代，甚至60年代，该文件一直是项目评估的官方指南。文件的缺点是：它只强调了由项目引起的国民生产总值变化，而忽略了项目的收入分配效应。

经济分析的技术逐渐被引人美国政府预算开支的各个领域，甚至军事领域。例如，著名的兰德公司致力于发展军事支出方面的资源分配规则。在兰德公司的军事支出分析中，是用“国防安全”或“摧毁能力”来表示收益的。与此同时，一种以既定经济活动水平的货币成本最小化为目的的所谓“成本－效果分析”（cost－effec－tiveness　analvsis）也发展起来。在该分析中，成本用货币单位表示，但效果则以某些实物单位衡量，或简单地用政策目标来描述。这一分析通过计算成本对效果的比率大小来比较为同一目的而采用的不同手段的优劣。实际上，成本－效果分析是成本－收益分析的特殊形式。其区别在于，前者只是成本以货币表示，而后者无论成本还是收益均以货币表示。因此，在成本－收益分析中，成本和收益可以互相比较，从而更具一般性。

20世纪50年代后期，美国一些学者写出专著，试图把项目评估的实践与福利经济学的理论紧密联系起来。这种联系表现在如下几个方面：第一，把收益看成是福利（效用）的任何增加，把成本看成是福利的任何减少。第二，把成本看成是机会成本，因而成本－收益分析的原则变成“使项目收益与由于选择该项目而放弃的收益之差达到最大。”第三，不但按照帕累托标准（Pareto　rule），而且按照潜在帕累托标准（potential　Pareto　rule）确定净收益的最大化。

进入20世纪60年代后，除美国以外，其他国家也开始采用成本－收益分析。例如，英国在1960年把项目评估技术应用于分析伦敦－伯明翰公路的建设；1967年英政府白皮书正式承认成本－收益分析和它在国有化企业方面的有限作用。

在20世纪60年代后期，成本－收益分析被推广到发展中国家。1969年，李特尔（Little　J．）和米尔利斯（mirrlees　J．）发表了为经济合作和发展组织准备的《工业项目分析指南》。1972年，联合国工业发展组织出版了自己的《项目评估指南》，它在细节方面与前一本指南有所不同，但在实质上是完全一样的。1975年，以李特尔和米尔利斯工作为基础的世界银行指导书《项目的经济分析》问世。从此以后，项目评估技术得到了广泛的运用，项目评估理论得到了多方面的发展。

二、理论基础

社会项目评估是西方福利经济学的实际运用，西方福利经济学是社会项目评估的理论基础。社会项目评估的基本思想是：任何一个项目的实施通常都会改变初始的经济状态和社会福利水平。经济状态和社会福利水平或者是朝好的方向变化，或者是朝坏的方向变化。如果一个项目实施的结果可以改善经济状态，增进社会福利，则该项目就值得实施，否则就不值得。

根据什么标准确定经济状态的好与坏呢？好坏问题属于价值判断范畴。在局限于描述、解释和预测实际经济现象的实证经济学中，不存在价值判断的余地，它只回答“是什么”的问题，规范经济学即福利经济学则明显引入价值判断，试图回答“应当是什么”的问题。在西方福利经济学中，经常使用的是由帕累托提出的所谓帕累托优性标准。根据这个标准，在评价任意两个经济状态A与B时，如果至少有一个人认为经济状态A优于状态B，而且没有任何人认为状态B优于状态A，则就认为从社会的观点看，状态A优于状态B，或者说，如果有人赞成A，不赞成B，而其他人都无所谓，则认为从社会的观点看，状态A优于状态B。

帕累托优性标准存在一个致命的缺陷：只要有一个人赞成状态B而非A，便无法判断经济状态的优劣，该标准便告失败。而在不同状态的实际政策选择中，赞成和反对这两种偏好是必然会同时出现的。因此，尽管帕累托优性标准在理论研究中得到经济学家的偏爱，但在实际的政策选择中却永远无法运用。

为了克服帕累托优性标准无法应用于实际的缺点，卡尔多（Kaldor，N．）和希克斯（Hicks，J．）提出了所谓的潜在帕累托优性标准。按照这个标准，假定经济从状态B转变到状态A，一部分人得益，一部分人受损。如果得益的人能够补偿受损的人，从而在补偿之后，没有一个人会比在状态B中更坏，则认为从社会的观点看，状态A优于状态B。

这条标准之所以如此定名是因为如果得益者对受损者的实际补偿伴随经济状态的改变而发生，则潜在帕累托优性标准就转变为帕累托优性标准。但是，该标准本身并不要求进行实际的补偿，而只假设能够补偿，因而它是潜在的帕累托优性标准。与帕累托优性标准相比，潜在帕累托优性标准不再是以受益或受损的人的态度如何来判断项目的优劣，而是转而采用受益和受损本身的数量大小。不管赞成和反对的人有多少，只要赞成者的得益能够补偿反对者的损失而有余即可。

潜在帕累托优性标准的优越性在于，它总是可以运用的。在比较任意两个经济状态时，运用潜在帕累托优性标准总能够发现一个状态比另一个状态优越，或者两个状态没有差异。由于这个优点，潜在帕累托优性标准被西方经济学家作为社会项目评估的理论基础。

潜在帕累托优性标准的不足之处在于，它是以得益者对受损者的潜在的而非实际的补偿为基础的。有人为这一缺陷提出了两条辩护理由：第一，现存累进税结构就是倾向于强迫得益者补偿受损者的实例。第二，如果同时存在许多政策，则某一政策的得益者可能是另一政策的受损者，从而总的来说，差别将相互抵消。然而，这两条辩护理由似乎都难以成立。

由于补偿是潜在的而非实际的，潜在帕累托优性标准实际上忽略了收入分配问题。对于这一标准而言，只要求经济状态变化的收益数量超过损失数量，而不管这些收益或损失是由谁得到或承担的。举例来说，如果一项政策给一个富人带来5元的收益，同时给一个穷人带来4元的损失，那么根据潜在帕累托优性标准，仍然可以认为该政策值得推行，尽管这一政策推行的结果导致了收入分配上的差距进一步扩大。此外，在纯理论分析中，潜在帕累托优性标准也遇到了困难，这就是西托夫斯基（Scitovsky，T．）提出的反向悖论：（reversal　paradox）：假设根据潜在帕累托优性标准，从状态B变化到状态A表示社会福利的改善，则反过来，根据同一标准，从状态A再变回到状态B也是社会福利的改善（参见图12－1）。假定社会由x和y两组人组成，x和y的效用（福利）Ux，和Uy分别用横轴和纵轴衡量，UPC1和UPC2是两条效用可能性曲线，曲线上任一点表示x和y的效用组合。假定一开始时x和y的效用组合为A点。某项政策实行的结果使社会从A移到了B。表面上看无法比较状态A与B的优劣，因为在新的B点上，尽管y的效用增加了，但x的效用却减少了。但是，如果能够改变收入的分配，即能够使社会从B点沿着UPC2移到B′，则与初始状态A相比，x和y的效用都提高了，因而可以（根据潜在帕累托优性标准）判定，使状态A移到状态B的政策是增进社会福利的。现在考虑一项与前述政策相反的逆政策，它把社会从状态B又变回到状态A。由于可以通过收入分配的改变使社会从状态A沿着UPC1移到状态A′，因而可以（同样根据潜在帕累托优性标准）判定，使状态B变回到状态A的逆政策也是增进社会福利的，这就是西托夫斯基的反向悖论。

图12－1