第二节　政府支出

一、政府支出水平与结构

（一）政府支出水平

政府支出水平与经济发展水平有直接的关系。在这方面，德国政治理论家阿道夫·瓦格纳（Adolph　Wagner）提出了著名的国家活动增长扩张法则，也就是随着人均收入的增长，经济中公共部门的相对规模存在一种固有的扩张趋势。虽然大多数经济学家不太认同瓦格纳法则，但是，随着经济发展，公共支出占GDP的比重确实呈不断上升的态势。从表11．3中可以看出，低收入和中等收入国家的政府支出占GDP的比重较低，而高收入国家政府支出所占比重较高，也就是说，政府的支出与经济发展水平存在着密切的正相关关系，即收入水平越高，则政府支出比重也就越大。并且，从1995年到2004年，低收入组国家和高收入组国家政府支出所占比重下降了，而中等收入国家的政府支出比重上升了。

表11．3　不同收入组国家中央政府财政支出占GDP的比重

资料来源：根据《2006年世界发展指数》表4－10数据计算整理而得。

政府支出由资本支出和消费支出两部分组成。政府资本支出也叫公共投资，包括教育、科技、卫生、国有企业、公用事业等支出。政府消费支出也叫经常性支出，包括商品与服务等非生产性购买（含国防支出）、政府雇员工资和薪水、利息支付、各种补贴和其他转移支付等支出。长期以来，政府的资本支出被认为是生产性的，它可以促进经济增长；而政府的经常性支出被认为是非生产性的，实际上，它被称作消费支出就意味着这种支出对生产能力的增加作用不大。有些学者认为，政府的资本支出与消费支出存在一种替代关系，即前者增加，则后者减少：反之，后者增加，则前者减少。因此，为了加速发展中国家的经济增长，尽可能地减少政府的经常性支出，增加公共投资，是政府财政政策一项重要任务。但是，有些学者对此提出批评。他们指出，政府的资本支出并不总是生产性的，公共投资也不总是有助于经济增长的。例如，政府直接投资于生产，但建立起来的国有企业实际上是无效率的，结果是浪费了发展的稀缺资源。当然，如果政府的资本投资主要集中于基础设施、教育和科技研究，这种支出被认为是有利于经济增长的。现在，大多数经济学家认为，政府应该对这些“公共产品”的建设负起更大的责任。

（二）政府支出结构

就政府支出结构而言，发展中国家的政府支出构成（包括商品与服务（含国防支出）、工资和薪水、利息支付、各种补贴与其他转移支付、其他支出）受其经济发展水平、经济结构、政治背景和历史文化因素的影响。与工业化国家相比，发展中国家在政府支出结构上具有明显的特征。

表11．4　不同收入组中央政府各项支出占总支出的比重（%）

资料来源：根据《2006年世界发展指数》表4－11数据计算整理而得。

http：／／devdata．worldbank．org／wdi2006／contents／Table4＿11．htm

1．商品和服务。从表11．4中可知，商品和服务（含国防支出）在大多数发展中国家政府支出中是一个较大的开支项目。其中，军事开支很大。根据世界银行的统计数据，2003年低收入国家的军事支出占中央政府支出的比重高达14．9%，比中等收入国家的3．7%要高出11．2个百分点。大多数学者认为，沉重的军事支出正在耗尽发展中国家的稀缺资源，从而严重地阻碍其经济发展的进程。如果不是国家主权受到真正的威胁，把大量资源用于军事是不明智之举。他们建议，作为一个整体，发展中国家应该削减军事预算，释放出更多的资源用于公共投资和私人投资。

2．工资与薪水。政府雇员工资与薪水在发展中国家占政府总支出的比重都超过了20%，其中，8个低收入国家的平均工薪支出比重在1995～2004年间接近30%，而17个发达国家的工薪支出比重平均只有16%左右。发展中国家工薪支出比重较高，具有明显的“吃饭财政”特征，但是，削减这个项目支出是很困难的。这是因为，在许多发展中国家，政府雇员工资本来就不高，削减工资支出的余地是很有限的。当然，有些发展中国家的政府雇员工资相对较高，但这个阶层有强大的政治权力，其工资标准也是难以降低的。此外，减少政府雇员数目在发展中国家也是不易做到的。

3．利息支付。对于发展中国家，利息支付占其政府总支出比重并不是很大，并且除了中高收入国家组之外，其他各组都具有下降的趋势。从表11．4中看到，低收入国家从1995年的15．6%下降到2004年的12．8%，中低收入国家从14．7%下降到13．8%：利息负担产生于过去的政府预算赤字，而这些赤字是通过国内和国外借款来筹集的。这可能是由于20世纪90年代以来，经济全球化给世界经济带来活力，为各国的经济、金融和贸易发展带来诸多的机会，世界各国的经济发展形势都有所好转，快速的经济发展使得大部分国家的利息支付在其政府总支出中所占的比重有所下降。但是，从表11．4中看到，低收入国家（其中包括一些债务最为严重的国家）2004年的利息支付占政府总支出的比重依然高达12．8%，在一些发展中国家，特别是拉美国家，进入90年代以后，随着外资的大量流入，拉美的利息支付占总支出的比重不断上升，外债利息支付依然是政府沉重的负担。

4．补贴与其他转移支付。发展中国家的各种补贴（这里不包括对国有企业亏损的补贴）和转移支付与高收入国家相比是比较低的。从表11．4中可知，2004年，低收入国家补贴与转移支付平均占政府总支出的22．3%，中低收入国家平均为30．8%，中高收入国家平均为38%，高收入国家高达60．1%。显然，这项政府支出与经济发展水平存在着密切的正相关关系。这是因为一个国家越是富裕，社会福利开支也就越大。在发展中国家，经常性预算补贴采取了许多形式，最普遍的而又最重要的形式是对食品消费的补助。其他比较流行的补贴项目包括为乡村提供的电气设备、化肥、公共交通等。这些补贴常常被看作是收入再分配和促进农业生产发展的需要。

5．其他支出。从表11．4中看，与发达国家相比，发展中国家的政府其他支出（包括教育、科技、卫生等支出）要比发达国家在比重上低一些，而且在1995～2004年间各个收入组的国家在这方面的支出都具有上升趋势。由于政府其他支出包含的范围比较广泛，并且各个国家的具体情况又有很大的不同，因此，政府的其他支出与人均收入水平没有显著关系。从表11．4中我们也没有看到政府其他支出与收入水平有什么关系。比如在1995年，低收入国家和中高收入国家的政府其他支出在总支出中所占的比重分别为2．38%和1．3%，而中低收入国家和高收入国家则分别高达6%和5．7%。

二、政府支出与收入分配

就收入分配目标而言，政府支出政策比税收政策可能更有效，因为税收只使富人的收入减少，而政府支出可以使穷人收入增加。政府支出对收入分配的影响，甚至比税收还难以衡量。但可以获得的证据——定性、定量的证据——已充分说明，在发展中国家，预算支出可以将很大的一部分财富转移给收入较低的家庭，在某些情况下可高达其收入的50%。例如，在20世纪60年代后期，马来西亚税收和政府经常性支出结合在一起使国民收入的5%从两个最高收入组转移到两个最低收入组，其中3／4以上的转移支付为穷人获得。在印度尼西亚，1980年的税制改革只有微小的累进性，但由于该国重视食品补贴和初级教育，政府预算支出显然有利于穷人。据估计，最穷的收入阶层全部收入的一半来自于政府支出的转移。智利在20世纪60年代税收对收入再分配无影响，但穷人从政府支出中获得较大的利益，最低收入组只占国民收入的7．5%的份额，但却获得政府支出15%～18%的利益。^[5]

当然，不是所有的政府支出都是减少收入不平等的。例如，政府债券的利息支付就不是有利于穷人，而是有利于富人，因为债券购买者大多数是高收入阶层。再如，住房补贴并不对穷人有利，因为许多住房补贴计划（印度尼西亚、加纳、巴基斯坦）实际上相当大部分局限于政府雇员这一范围，而这些人在大多数国家都比较富裕。但是，要确定哪些政府支出有利于穷人是不难的。对初级教育而不是大学教育的公共支出具有明显的收入再分配效果。政府对卫生事业的公共支出也常常对穷人更有利。政府对农村地区的公共投资（如乡村教育、卫生、水利工程、乡村道路、农业实验站）也具有很强的收入再分配性质，因为在发展中国家，虽然城市也有不少穷人，但大多数穷人生活在穷乡僻壤的农村地区。此外，政府对贫困地区的公共投资和财政援助无疑有利于收入再分配目标的实现。

假若对农产品的生产不实行价格管制，政府对基本食品消费的补贴对穷人的好处也是最大的，因为最低收入家庭食品开支占家庭总支出的比例远比高收入家庭要高。但是，并非所有的补贴计划都有利于穷人的收入再分配。例如，在玻利维亚、印度尼西亚和巴基斯坦等国家，政府对石油产品尤其是煤油的消费进行补贴。虽然对煤油的补贴对穷人也有利，但是，40%的最穷的家庭只消费了售出煤油的20%。所以，如果对穷人提供1美元的煤油补贴，高收入群体就会得到2美元。1980年，玻利维亚将这种补贴扩大到了汽油，但拥有汽车的人是5%的最富的人。

在初等教育上的公共支出更有利于穷人。1999年，亚美尼亚最穷的20%人口获得了初等教育公共支出将近30%的利益。但是，在发展中国家，并不是所有的初等教育的公共支出都是面向穷人的，除非公共支出能到达穷人可以受益的第一线。一项在乌干达的研究发现，20世纪90年代，政府按人数计算的初等教育补贴只有13%被用于指定的用途，即小学；其余经费被用于与教育无关的用途或为私人所有。^[6]在公共医疗方面也存在类似的情况。20世纪80年代，几内亚政府供应的70%以上的药物不知去向，其中有很大的比例可能被私人挪用了。虽然初级卫生保健的公共支出更倾向于穷人，但是在一些发展中国家事实并非如此。1995年，科特迪瓦最穷的20%人口仅获得初级卫生保健支出的14%，在所有的卫生保健支出中比例就更低了，为11%。