第二节　外国援助

一、外国援助的种类

本章第一节中已经提到，国外财源分两类：一类是外国政府或国际机构的援助，另一类是外国私人企业的投资。前一类简称外国援助或外援（foreign　aid）。外援是指通过让与条件（concessional　terms）而形成的国际转让，这种转让或者是不需要偿还的赠与（grants），或者是具优惠条件的贷款（loans）。外援又可分为双边援助（bilateral　aid）和多边援助（multilateral　aid）两种，前者是指一国政府对另一国政府的援助，后者是指国际机构如联合国、世界银行以及地区发展银行提供的援助。经济合作与发展组织（OECD）和石油输出国组织成员国对发展中国家的援助，特称为官方发展援助（official　development　aid，ODA）。

外国援助虽有多种形式，但概括地说，它表现为具有两个特点的资本流入：第一，从援助国家或国际组织看来，它是非商业性的；第二，在利率和偿还年限上，往往有一定的优惠条件。

二、外国援助的基本状况

由于发展中国家是从殖民地、附属国的地位走向独立的，它们自然会认为，发达国家提供援助是对往日的帝国主义剥削和榨取的一种偿还，从而也就是发达国家对发展中国家应尽的国际义务。但是，现实的情况远远不符合发展中国家的要求，从发展援助委员会（DAC）发表的官方发展援助的统计数字看，自1960年以来，实际援助的年增长率仅为2．5%，如果把发展中国家的人口增长因素考虑在内，按人平均的援助数额基本上并无增长。官方发展援助金额在发展委员会国家GNP中所占的比例，更是微乎其微，自1975年以来，提供外援的数额各国平均一直徘徊在0．35%左右。自1992年开始，这一比率急剧下降，从1992年的0．33%下降到2001年的0．25%，2001年后略有回升，2003年上升到0．25%。以国别而言，2003年比例较高的国家依然是几个小国如挪威、荷兰、瑞典、丹麦和卢森堡，分别为0．92%、0．80%、0．79%、0．84%、0．81%，而大国的比例则较低，特别是美国长期以来在DAC国家中处于最低的水平，2003年仅为0．15%。值得注意的是，英国政府早已宣布削减外援，从1965年的0．47%降到1975年的0．39%，1988年降到0．32%，1998年降到0．27%，由于阿富汗战争等原因，2003年增加至0．34%。美国国会对援外法案更是以种种借口设置障碍。尽管日本和德国表示了增加外援的意愿，但2003年日本外援占国民总收入的比例只有0．20%，德国也仅为0．28%。

发达国家对低收入国家的援助数额更小，从1965年起逐年下降，所有OECD的成员国对低收入国家的援助占GNP的平均比例，1965年为0．20%，1975年为0．11%，1988年已降到0．09%。21世纪初更降到0．06%左右。

发达国家对发展中国家，特别是低收入国家的援助，不仅数量微小，而且往往条件苛刻，如要求受援国家的财政和货币稳定作为提供援助的先决条件。有些双边援助，还限定受援国家必须以援款购买援助国的货物和劳务，一般说来，发展中国家宁愿得到计划援助（program　aid），而不愿得到项目援助（project　aid），因为前者有较大范围的选择自由，使援助比较能切合本国的需要。但发达国家提供援助，特别是含有先进技术的援助时，却往往要限定项目。

20世纪70年代早期开始，国际援助出现了新的态势，石油输出国家逐渐成为援助发展中国家的重要力量。1974年一年中，总计有540亿美元的石油盈余收入回流到非石油输出国家，其中大约有95亿美元以贷款和投资的形式流入发展中国家，95亿美元中大约有72亿美元是直接的双边援助。几个主要石油输出国家在对外援助方面发挥了特别重大作用，例如沙特阿拉伯和伊朗曾对几个阿拉伯邻国如埃及和叙利亚提供了大量的拨款和信贷，虽然其中有相当一部分是为了政治和军事的支持，但也有很大数额是真正的经济发展援助。阿拉伯石油生产国还一次筹集了3亿美元作为阿拉伯经济和社会发展基金，2．5亿美元作为非洲发展基金。海湾石油生产国家对巴基斯坦提供了大量的援助，以促进其经济发展。中东以外的石油生产国家也积极援助其他发展中国家，如委内瑞拉对拉丁美洲国家的援助，尼日利亚发起筹集了数额为8　000万美元的非洲特别援助基金，对最贫困的非洲国家提供长期的低利贷款。几个主要石油输出国还对发展中国家提供以发展农业和解决国际收支困难为目的的援助，例如以沙特阿拉伯为首的石油输出国于1976年向国际农业发展基金捐助了6亿美元（发达国家也提供了同样数额，基金总计12亿美元）。基金专为亚洲、非洲和拉丁美洲地区发展农业提供低利率的长期贷款，基金会中的表决权，石油输出国家、发展中国家和发达国家各占1／3，成为历史上第一个由第三世界控制的国际金融机构。1976年，由伊朗和委内瑞拉联合发起，建立了为数8亿美元的基金，专门援助由于石油涨价而使国际收支陷入严重困难的发展中国家。20世纪70年代中期至1980年，石油输出国家对外援助的数额较大，如1976年、1979年和1980年对外援助金额占GNP的比例分别为4．23%、3．31%和3．22%；80年代期间，由于油价下落，援外金额逐渐减少，如1986年、1987年和1988年对外援助金额占其GNP的比例分别降到1．80%、1．10%和0．86%。1990年海湾战争后，阿拉伯石油输出国援外金额大大下降。

除了发达国家和石油输出国以外，还有国际性的机构，在对发展中国家提供财政援助和技术援助方面，正在日益发挥其重要作用。国际机构的贷款条件，一般也远比私人资本优惠。

世界银行（国际复兴开发银行，IBRD）是提供多边援助的最重要的机构。世界银行及其附属机构在1976年的贷款总计32亿美元，占国际机构贷款的一半，1977年的贷款开始大大增长，世界银行本身贷出部分即达58亿美元。1986年后，世界银行贷款每年都超过80亿美元，1990年达到139亿美元。2004财政年度达到110亿美元，累计贷款达3940亿美元。世界银行营运的资金，小部分来自会员国的股份，大部分来自国际资本市场。世界银行贷款的利率比较低，期限比较长，但它后来奉行的可变利率贷款政策，受到了发展中国家的批评。

世界银行的重要附属机构是国际开发协会（International　Development Association，IDA）。协会成立于1960年，当时，人们看到，尽管世界银行在很大的国际范围内领导了多边援助，但它为了维持其本身在国际资本市场上的信誉地位，不能做到贷款给最贫困的国家。因为，世界银行贷款利率虽然较低，期限虽然较长，但对最贫困的国家来说，负担还是不轻，而这些国家建设项目的利益回收时期往往拖得很长，又缺少创汇能力，以致低收入国家往往负担不起世界银行的贷款。为了弥补这一缺陷，筹建了国际开发协会。协会协定条款规定首期筹集资金10亿美元，其中7．63亿美元来自发达国家，其余来自发展中国家。发达国家对所认股份须缴付100%的可自由兑换的通货或黄金，而发展中国家则只须缴付10%的可自由兑换的通货或黄金，其余的用本国货币抵付。所有国家不论其认股多少都给予占总表决权数的0．25%的最低表决权。这样，发展中国家获得总表决权的31%。国际开发协会的贷款对象主要是低收入国家，农业发展信贷在贷款总额中占37%，偿还期限为50年，在10年宽限期以后开始还本，不收利息，只对已支付的信贷部分收取0．75%的手续费，以作协会的行政开支。协会成立后，经过多次资金补充，至1990年6月30日，资产总额已达610亿美元。援助金额也逐年增长，每年的增长率约为4%，2004财政年度共向62个国家158个新项目援助90亿美元，总计援助金额已达1510亿美元。

世界银行的另一附属机构为国际金融公司（IFC），它对私营企业贷款，由政府担保。

另一些重要的国际金融组织，有亚洲开发银行、非洲开发银行和泛美开发银行等。与亚洲开发银行和泛美开发银行不同，非洲开发银行只限非洲国家认缴股本。这三家银行的贷款对象都是有地区限制的。

联合国及其附属专门机构，如粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）等，则在技术方面对发展中国家执行援助计划。

三、外国援助的效果和问题

从两缺口模式可以看到，外国援助对受援国是有利的，它填补了外汇缺口，缓解了外汇紧张的困难，也促进了投资并由此而提高了消费水平。从哈罗德－多马模式也可以推论，外国援助对受援国是很有利的，外援意味着国外储蓄的直接转移，从而提高了受援国储蓄率，储蓄率的提高带动了增长率的提高。例如，设外援使储蓄率增加6%，如资本－产出比例为3．0，则增长率将增加2%。外援有利于受援国的情况，还可用图10－1说明。

图10－1　外援对投资和消费的影响

图10－1显示一国在接受外援之前和之后投资和消费情况的变化。横轴表示消费品的数量，纵轴表示投资品的数量。为了使情况简化，假设该国没有对外贸易。在接受外援之前，生产可能性边界线为PP。Ⅰ和Ⅱ表示无差异曲线。在无外援的情况下，PP和Ⅰ相切之点A为福利最大化的均衡点，此时，投资品的数量为OI₁，消费品的数量为OC₁。如果得到AB量的外援，而援助国的目的是要受援国将援助全部用于扩大投资，则投资品的生产应当从OI₁增加到OI₂。但事实上，由于得到AB量的外援，生产可能性边界线PP将向右上方移动到P′P′的位置。P′P′线与位置高于无差异曲线Ⅰ的无差异曲线Ⅱ相切于D点，D点为受援后福利最大化的均衡点。此时，投资品的产量为OI₃，消费品的产量为OC₃，两者都高于受援前的水平。可见，国外援助有利于一国的经济发展，发展中国家争取外援是完全必要的。

但是，也应当注意到国外援助中存在的一些问题。

对发展中国家来说，应当考虑如何善于利用外援。从图10－1中，可以看到，尽管外援量为AB，但事实上，其中作为投资的是AE量（等于OI₃－OI₁），而作为消费的是BE量（等于OI₂－OI₃）。如果受援国的消费倾向比投资意愿还要强一些，福利最大化的均衡点将沿着P′P′线向右下方移动而低于D点的位置，外援中的更大部分将转为消费。

因此，外援中实际上究竟有多大部分能用于扩大投资品的生产，决定于种种因素，如生产可能性边界、社会趣味、决策思想等，还包括存而未论的对外贸易。如果外援属于计划援助，受援国有较大余地在投资与消费之间权衡取舍，以更多的消费替代投资。即使外援属于项目援助，政府也可以把得到外援之前准备投资的资金移作扩大消费之用，实际上也是一种消费替代投资的方式。总之，为了经济上或政治上的原因，政府可以在接受外援的情况下，偏重于扩大消费。当这种做法被采取时，外援称为可替代的（fungible）外援。

接受外援而又出现替代，还因外援引起相对价格的变动而有多种形式。较多的资本流入会使投资报酬率下降，从而刺激消费。较多的外汇收入会使汇率变动，从而一方面增大对进口的需求，但又给出口品生产带来不利影响。粮食援助因粮食进口而压低了粮价，但粮价下降又打击了农民生产粮食的积极性。

总之，外国援助对经济发展的作用，不在于为了增加投资和进口而提供特定的款项，而在于提供较多的购买力，使受援国有可能去增加投资和进口。因此，受援国可以利用这种可能性在几种用途中作出取舍替代的选择，也就是说，对发展中国家来说，争取外国援助是必要的，而如何用好外国援助更是一个重大的问题。

另一方面，发达国家对发展中国家的援助，一般而言，并不是出于道义和同情心，而是为了它们自身的政治、经济利益。发达国家越来越倾向于提供附有条件的贷款形式的项目援助。尽管国际机构的援助仍在发展中国家的资源流入中占重要地位，但不少发达国家却日益将对外援助改由自己支配的双边贷款。美、英两国之所以相继退出联合国教科文组织，尽管有种种借口，但主要原因是它们对该组织的比较激进的援助方针不满。它们认为，与其出钱由国际机构支配，不如抽回款项根据自身的利益选择，以双边形式向它们认为友好的国家提供项目援助。由于国际形势的变化，西方国家利用经济手段对受援国施加政治影响的意图已越来越不加掩饰。欧洲联盟公开建议援助必须以所谓“民主”与“人权原则”为先决条件。美国更明确宣告实行多党制是向第三世界提供援助的前提。第四个《洛美协定》规定：受援国不仅要“接受国际货币基金组织的制约”，还须表明“在朝着建立民主的、可靠的政府方面已取得进展”。有迹象表明，西方国家把提供援助与受援国的“人权状况”相联系的做法将越来越不加掩饰。

预计，发展中国家和西方发达国家双方将在援助数额和条件等方面出现严重的分歧和激烈的斗争。多年来，发展援助问题一直在南北关系中占据重要的地位，今后，它仍将是南北关系中的一个重大的问题。

发展中国家过去接受外国援助的经验表明：外国的资金流入虽然确能一时填平缺口，促使现代化部门的发展，但是长期消极地依赖外国援助反而会扩大缺口，阻碍本国经济的全面发展。发展中国家的经济发展，如果不建立在自力更生的基础上，对外国援助没有自主支配权，则外援越多，越会使本国经济依附于发达国家，政治上也必然越陷入从属的地位而难以自拔。