第一节 工业化与经济发展
一、工业化的重要意义
如何界定工业化这一概念的含义，在不同的经济发展理论著作中，有不同方式的表述，在表述中各自有所侧重。概括起来，工业化具有两点含义：（1）工业化意味着一个过程，在这个过程中，一国借助物质资本和人力资源，逐步提高加工原料以制成消费品与资本品和提供劳务的能力。（2）工业化意味着一个过程，在这个过程中，经济结构发生重大变化，表现为制造业和服务业在国民收入和就业人口中的比重逐渐上升，农业在国民收入和就业人口中的比重逐渐下降。
发展经济学中论证工业化的必要性和重要性的理论主要有：
（一）恩格尔法则
按照恩格尔法则，当人均收入处于低水平时，总支出中用于食物和其他必需品的比例很高，而用于舒适品和奢侈品的比例很低；随着人均收入逐步提高，总支出中用于食物和其他必需品的比例逐渐下降，而用于舒适品和奢侈品的比例逐渐上升。为了适应随着人均收入提高而必然出现的消费需求结构的变化，生产食物和其他必需品的农业或与农业直接联系的产业的扩张速度不能不相对放慢，而生产舒适品和奢侈品的制造业和服务业的扩张速度不能不相对加快。简单地说，在经济增长过程中，农业部门将趋于相对萎缩，而制造业和服务业将趋于相对扩大。工业化是经济增长的必然结果。可以设想，工业化又将大力促进经济增长。
（二）刘易斯人口流动模式
在本书第五章中，已对刘易斯人口流动模式作了详细说明。这一模式认为，在发展中国家，农业部门由于大量剩余劳动的存在，其劳动生产率大大低于工业部门的劳动生产率。把农业剩余劳动转移到工业部门中去，有助于农业劳动生产率的提高，更有利于工业资本的积累，使整个社会生产力上升，实现工业化。简单地说，工业化是二元经济结构改造的必由之路。
（三）贸易条件恶化论
发展经济学家普雷维什和辛格提出，由于中心－外围这种国际格局的存在，在国际商品交换中，发展中国家处于不利的地位。发展中国家用以出口的商品主要是初级产品，而发达国家出口的商品主要是制成品，而初级产品对制成品的价格比，有不断下降的趋势，即初级产品对制成品的贸易条件有不断恶化的趋势。为了扭转这一趋势，改变自己在国际贸易中的不利地位，发展中国家必须努力发展自己的工业，以代替进口的工业品。
（四）联系效应论
发展经济学家赫尔希曼（Hirschman，A．O．）认为，发展中国家的资本是稀缺的，要把有限的资本作最有利于经济发展的合理配置，就应当将资本投入最能或较能带动其他产业的产业，即是说，应当把资本投入联系效应最强或较强的产业。农业部门的联系效应较弱，而工业部门特别是资本品工业部门的联系效应较强。因此，为了取得合乎愿望的经济发展效果，实现现代化的目标，发展中国家必须努力发展工业，进行工业化。
此外，利用统计方法，分析各国部门结构的变化以证明工业化必然性的经济学家是库兹涅茨（Kuznets，S．）。他按人均收入的高低把国家分成若干组，从各个部门的劳动就业人数的比重和在国民收入中所占的份额与人均收入水平作了相关性分析，得出了明确的结论：人均收入水平越低的国家，农业部门在劳动就业人数和国民收入中所占比重越大，而工业和服务业部门在劳动就业人数和国民收入中所占的比重越小；相反，人均收入水平越高的国家，农业部门在劳动就业人数和国民收入中所占的比重越小，而工业和服务业部门在劳动就业人数和国民收入中所占的比重越大。由此可以证明，工业和服务业部门的落后，是发展中国家的特征，而实现工业化是发展中国家为了摆脱落后状况，谋求经济发展的必由之路。
二、发展中国家工业化的一般过程
发展中国家的收入水平不高，而且国与国间的差异在经济起步之初也不很大，这一共同点决定了它们在需求什么产品和发展什么工业这两个方面有其相似之处，因而其工业结构也有相近的演变过程。
在发展的初级阶段，粮食加工工业和纺织服装工业，一般是首先建立起来的工业，因为低水平的国民收入约束了居民的购买力，消费对象还只限于满足衣食等基本欲望的必需品。同时，这些规模经济的效果还不那么显著，小企业的平均生产成本并不比大企业的平均生产成本高出多少，因而在投资能力不大的情况下，可以发展这类工业。
随着国民收入水平的逐渐提高，对纺织服装以外的轻工业品的需求逐渐增加，一批新的轻工业开始出现，尽管这些工业的规模经济效果还是不很显著。这些轻工业可能先采取装配进口元件的方式，生产收音机、自行车和缝纫机之类的产品，以后从元件到制成品都在国内生产。生产这些产品的工业，比粮食加工工业和纺织服装工业是较为资本密集和技术密集型的。与此同时，在这一阶段也可能发展利用本地资源生产木制家庭用具、皮革制品之类的工业。
在国民收入水平进一步提高之后，居民的需求刺激了耐用消费品的生产，于是，一批制造电视机、电冰箱和汽车的企业建立起来，工业结构进一步发生变化。
最后，当国民收入出现了巨大增长，国内市场的绝对容量大大地扩展之后，生产钢铁之类中间产品，利用先进技术并有显著的规模经济效果的如炼油之类的工业，以及生产精密机械的工业逐渐发展起来。
上述情况是许多发展中国家工业化过程的一般格局。这一格局之所以形成，是因为影响发展中国家经济增长的有三个类似的因素，即消费者需求的模式、规模经济的效果和生产技术的水平。但是，并不是说，一切发展中国家都一定要按照这个模式决定其工业化进程，在理论上和实践上，都不会如此。理由如下：
第一，拥有丰富矿藏和石油贮藏的国家，可以在低发展阶段，建立大规模的金属冶炼工业和石油精炼工业，但由于缺少熟练劳动、管理人才和建设资金，往往要借助外国资本和技术援助。
第二，某些生产耐用消费品如家具的工业是劳动密集型的，而且可以利用当地原材料，又没有显著的规模经济效果，这类工业也可以在发展早期开始建立。
第三，如果一国采取以输出为主的发展战略，可以在国内市场容量还比较狭小的时期，以加工当地原材料的方式或组装进口配件的方式，发展各种工业。
第四，如果一国采取进口替代的发展战略，可以利用关税保护和其他激励办法，把具有较大规模经济效果的工业在发展早期建立起来。
发展中国家在工业化过程中，常常遇到一些具有共同性的问题。
问题最多的是发展初期，在收入水平不高而又缺少熟练劳动和管理能力的情况下，要在许许多多要建立的企业中，按照部门、规模的优先次序，作出恰当的选择，使它们能够互相协调。在发展第一批工业时，不能不考虑对基础设施投入必要的资金。对受到进口商品竞争的工业，采取保护性措施必须恰当。过分的保护，尽管排除了外国的竞争，但有害于对国内生产率提高的刺激，庇护了落后企业和既得利益者，但保护不足，又会让外国货长驱直入，打击了新兴的工业。具有规模经济效果的企业，一般是经济效益较高的，应当早日建立这类企业，但什么时候建立，规模要多大，又是值得认真推敲的问题。如规模过小，则成本降低不大，如规模过大，则资金占用太多，而产品又不易为尚待扩大的市场所吸收。建立大型企业和复杂的生产系统，在投资和管理两个方面都超出了私营部门的能力，从而不能不考虑由政府经营和借用跨国公司的力量，这就要求制定正确的政策。在发展初期，最重要的共同性问题是，在采取任何有利于促进工业化的政策措施时，决不能对国民经济另一重要部门——农业的发展造成损害。
发展中国家在越过发展初期后所遇到的问题一般是，要注意大力培养当地的管理人员和富有企业家精神的人才，他们懂得如何在国际竞争环境下生产、输出和推销工业产品，这就需要比较灵活的工业政策。同时，要努力建立并不断扩大技术专家的队伍，以采用并创新适合于本国的自然资源、资本和劳动力条件的工业技术。国内工业的纵深和交错发展，又要求投资，特别是生产中间产品和资本品的投资，作好彼此协调的计划安排。
三、发展中国家的政府在工业化中的作用
在处于低发展阶段的国家中，政府对早期工业化的发动和扶植，起着关键的作用。
首先，要实行工业化，必须有一定的基础设施，如公路、铁路和港口等的修建。这些将降低运输成本和加强市场联系，从而为工业生产规模扩大准备必要的条件，而基础设施的建立需要庞大的资本，单个企业对此是无力负担的，这就不得不依靠政府的力量。政府还须凭借它的特殊地位，建立发电、供水、排水以及电信方面的国营企业，为工业化和随之而来的城市发展提供必要的服务。这类企业有显著的规模经济效果，一般属于大型企业，建设所需的资金也超过了私营部门的能力，而且这类企业一般实行基本服务的补贴制度，这更不是私人企业所能做到的。政府对基础设施和公用事业的大量投资，必将大大提高对装备、建设材料和劳务的需求，从而为各地区的工业发展提供良好的机会。
除了提供基础设施以外，政府要为工业化作出综合考虑。基础设施和众多工业企业的建立，不仅需要大量投资，也需要必不可少的外汇，而各种企业之间又有相互依存关系，这就要求政府制定比较全面的中期工业发展规划。制定这种规划时，要从财政政策、货币政策、外贸政策、外汇政策等方面作出综合的研究。规划的制定，还有助于对工程项目作出比较正确的选择和鉴定，并预见可能出现的“瓶颈”现象而及早采取对策。一些发展中国家还进一步把工业发展规划扩大到整个经济运行的中央计划化，但根据一些低发展水平国家的经验，过分的中央计划化往往有不好的结果，如企业之间和部门之间并不协调，工程项目因缺少互相补充的投入而迟迟不能建成，生产成本过高，死板的计划不能适应情况的变化等等。这些情况的出现，使有关国家认识到有必要采取较为分散而灵活的计划程序，如“滚动计划”（rolling plans）和“多年预算”（multi－year budgets）。这种计划程序的好处是，可以把短期经济政策的应变能力和投资决策所依据的中期计划的较长远要求结合起来。发展中国家在建成比较先进的工业结构之后，将日益认识到规模经济效果的重要性和各种工业生产的相互依存性，可以利用现代分析技术，以降低生产成本为目标，去研究对诸如化肥、石油化学产品、机械等工业进行投资的时机、规模、区位和发展阶段，并作出恰当的计划安排。
发展中国家的政府，在工业化过程中，还要在财源的引导和技术的培养两个方面发挥必不可少的作用。政府可以采取直接贷款或参股的方式给工业企业筹措资金，还可以创办工业发展银行以积聚和疏导国内外的储蓄。这种银行可以为工业企业提供中期和长期的资金融通，还可以提供技术服务和传播鉴定投资效益的专门技术。在一些发展中国家如印度、墨西哥等，这种银行已对工业化作出了贡献，被认为是工业部门发展不可缺少的金融机构。发展中国家的政府还应积极地监督跨国公司的活动，对资本流动、劳动训练以及技术转让各个方面作出必要的规定。国家可以创办一些专门机构，培养本国的工业管理人员和技术人员。一些技术人员特别稀缺的发展中国家，采用了雇用外国人员的过渡办法。这样做，虽然在一定程度上解决了技术力量不足的难题，但也带来了一些棘手的问题，如本国人员和外国人员的工资悬殊及情绪上的对立，对外国人员难以管理等等。
发展中国家为了促进工业发展，一般要努力建立公营企业，其原因是多方面的。一些大型的资本密集型的工业，如钢铁、石油化学产品、化肥等，如果听任私人经营，他们将攫取垄断利润。在国内民族工业和外国跨国公司之间，需要公营企业发挥平衡作用。公营企业能以比较长远的眼光有计划地培养技术人才和管理人才。在一些低收入国家（特别是非洲国家）中，能经营私人工业的企业家极为稀缺，及早建立公营企业以带动工业化是必要的。此外，在许多发展中国家中，把一批私营企业收归国有曾经是一种趋势，把一些只能获得边际利润率，甚至濒于停业或破产的私营企业转为公营也曾是屡见不鲜的。
公营企业的建立，对推动发展中国家的工业化确曾取得过很大成效，印度、土耳其几国的情况证明如此。但是，从那些国家的情况看来，它们的公营企业也存在不少问题。尽管国家以关税、限额等保护措施使公营企业免受国际竞争的冲击，又在租税的豁免和资源、信贷以及外汇的优先配置等方面，使公营企业得到许多特殊利益，但结果公营企业却往往亏损，很少有盈利的。原因可能是，公营企业的建立并非只从经济利益出发，还有其社会目的，如落后地区的开发、失业现象的消除等，也可能是在一些不易经营的部门建立公营企业，还需要一个较长期的学习和认识过程。但是，还应当从国家的政策措施和公营企业内部的刺激因素找出问题。公营企业的经理对产品定价、工资、雇用条件和投资决策，一般是无权决定的。工资和薪金等级由法令或条例规定得很死，产品价格受到有关部门的控制，投资决策要由政府作细节的、旷日持久的研究，政府对企业的日常生产和管理还多方干预。人浮于事也是公营企业常有的现象，人员招聘往往出于对特权的照顾，而人员调动和解职则受到种种拖延和阻碍。公营企业的亏损环境不能激励职工去改进劳动、工作态度和经营管理，使他们对企业现状无所作为。公营工业企业存在的问题，不仅影响它们自身的发展，而且造成国库的沉重负担，虚耗了国家建设资金，使应发展的工业得不到发展，同时，企业损失源源转嫁到国库和国家银行，引起通货膨胀和宏观经济的失衡。
如何减少公营工业企业上述的弊病，根据一些发展中国家的经验，可以采取如下措施：第一，对大型公营工业企业投资，必须事前作特别认真的研究，因为这类企业一旦上马，错误就很难纠正，局面就很难扭转。第二，公营工业企业的非经济的、非商业性的经营目标，必须受到限制，而且要有具体规定。第三，公营企业要有一个竞争性的环境，要感受到竞争的压力。一些发展中国家的经验表明，在企业数目受到规模经济效果和国内市场容量限制的工业部门，让公营企业和私营企业之间保持竞争的关系，是提高企业效率的好办法。对公营企业近乎处于垄断地位的工业部门，应当有比较开放的进口政策，使那些企业受到竞争的压力。开展适当竞争还有一种有效措施，就是给予公营企业经理在产品定价、资金管理、人员雇用和投资决策几个方面一定的自主权。还有的发展中国家，采取公营企业和私营企业或外国厂商合资经营的方式，以增进公营企业的活力，或者某些公营企业在完成了它们在有关行业或部门的先锋作用后，就出售予私人，这样，就可以把有限的人力和资金腾出来，去建立新的、有开创性的企业。
四、发展中国家工业化中的技术发展
发展中国家要推动工业化，必须努力提高工业生产率。为了提高工业生产率，必须不断改进生产技术并发展使新技术适应自己情况的能力。
根据发展中国家自身的工业生产经验，逐步改进厂房布局、机器设计、生产组织和管理能力，是一条重要的提高技术水平的途径，一些发展中国家在这方面取得了不小的成就。例如，巴西就用这个办法，在不断增加新投资的情况下，七年中把一个钢铁厂的生产能力翻了一番。但是，从外国引进先进技术，一般说来，确实是快速提高本国工业生产率的一条捷径。
现在，发达国家用于发展研究的支出，仍然占全世界在这方面支出总额的95%以上，发达国家仍然是新技术发明创造的主要基地。新技术从发达国家转让到发展中国家可以通过多种渠道：从发达国家进口资本品、跨国公司直接投资、工程咨询、教育训练、工程项目监督、专利权协议、管理合同签订以及各种非正式的事务关系。处于工业化初期的发展中国家一般多依靠外国私人直接投资，把技术、资本、熟练劳动力、销售和管理方法等一揽子转移过来。工业化程度较高的发展中国家则往往只限定在某些范围内，提出技术转让的要求。随着作为技术买方的发展中国家对世界技术情况日益熟悉，加之技术不断扩散又促成了卖方之间的竞争，项目特定而非一揽子的技术转让已成为一种趋势。但在石油化学产品、汽车、精密机械和电子计算机等工业中，技术转让非一揽子化的趋势尚不显著，因为一般发展中国家还缺少这些工业的专门知识，而能转让这些工业技术的国家还为数不多。就总的情况而言，当前国际工业技术市场仍然是一个不完全竞争市场，在这个市场中，来自发展中国家特别是低发展水平国家的购买者，处于相对的劣势，结果，技术转让价格常常受到跨国公司的操纵而抬高，转让合同常常附有规定买方必须购买卖方原材料的条款，其他有损于发展中国家权益的情况也往往出现。
发展中国家购买工业技术时，应当注意发达国家创新技术的特点。发达国家的资本丰裕而劳动相对稀缺，所开发的技术一般是节约劳动而资本密集的。发展中国家如果不加区别地引进这类技术，必然会加剧失业与就业不足的状况。为此，发展中国家应当从既增加产量又增加就业的原则出发，有选择地多购进中间技术（intermediate technologies）或适用技术（appropriate technologies），一些发展中国家如印度等为此建立了专门机构，研究有关这方面的情况，传播这方面的信息。
值得注意的是，一些发展中国家如印度、阿根廷、巴西等已开始出口技术。这些技术具有价格较低、适合于发展中国家情况、非一揽子出售等特点，因此，受到其他发展中国家的重视。
五、工业化和城市化
伴随着工业化而出现的是城市化。库兹涅茨曾经说过，伴随着经济增长，一国经济结构会发生重大变化，变化的主要表现是：产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农业生产活动，即工业化过程；城市和乡村之间的人口分布发生变化，即城市化过程。
城市化之所以伴随工业化而出现，是因为工业扩大可以产生规模经济效果。为了使长期平均成本降低，生产工业品的企业必须将生产达到一定的规模，如化学品、基本金属、资本品以及耐用消费品等工业都需要较大生产规模才能获得长期平均成本降低的效果。因此，工业生产一般有扩大生产规模的趋势。在扩大生产规模的过程中，需要更多的工人、工程师和管理人员，并由此吸引他们和他们的家属居住在工厂附近，逐渐形成社区和城市。
工业化带来城市化的另一重要原因是，城市化会给广大的工业企业产生集聚经济效益。首先，基础设施如铁道、公路、水运、电力、热力、仓库等等都是工业企业所需要的，而只有众多的工业企业集聚在一个地方，共同使用这些基础设施，才会节约大量资金。其次，社会服务事业的发展，在集聚的情况下，可以产生更好的经济效果和社会效果，如教育、文化、卫生、娱乐等事业，都是工人、工程师和管理人员以及他们的家属所需要的，而只有面向集聚的众多工业企业，这些事业才能更好地发挥作用。再次，集聚可以形成市场，产生市场经济效应。城市市场的建立和扩大为集聚的众多工业企业提供了就近的产品销路和原材料以及中间产品的供给，市场还是新技术引进和经济信息交流的重要场所。此外，工业的集聚将引致熟练劳动力和技术、管理人才的集聚，从而产生集聚的技术效益，表现在：有利于技术协作和分工，有利于技术的推广和应用，有利于技术的改革和发明。这是因为集聚会引起竞争，促使工业企业积极交流技术信息，努力进行技术革新。
上述的关于工业化带来城市化的分析，是西方经济学的一般理论，这种理论也大致符合发达国家的历史经验。但是，在发展中国家，由于社会经济条件不同于往昔的发达国家，虽然在工业化过程中也自然而然地出现城市化，而城市化又对工业化起了一定程度的推动作用，但是发展中国家的城市化却造成了一些相当严重的社会经济问题。
主要表现为，城市人口过度膨胀。1950年，居住在发展中国家城市的人口仅为2．7亿，约占全世界城市人口7．24亿的38%。据联合国统计机构估计，1990年发展中国家城市人口增加到14．5亿，约占全世界城市人口24亿的60%。到2000年，全世界城市人口增加到31．8亿，而其中66%即21亿为发展中国家的城市人口。可见，发展中国家城市人口的增加速度远远超过发达国家城市人口的增加速度。就个别城市而言，纽约和伦敦目前的人口增长率每年在1%以下，而非洲的许多城市如内罗毕、拉各斯和阿克拉等人口增长率每年都超过7%，亚洲和拉丁美洲的许多城市也超过了5%。
城市人口的过度膨胀意味着农村劳动力盲目地持续不断地拥入城市，使城市求职者的供给迅猛增加，而发展中国家城市工业对劳动力的需求又有限，加上城市失业早已存在，于是，城市中的盲流人口或者只能加入失业大军，或者只能在非正式部门中得到仅能糊口的工作。其结果，发展中国家在城市化迅速发展的同时，贫民区的数目在不断增加，贫民区居民的人数也在不断增加，一些发展中国家的大城市如里约热内卢、利马、加尔各答和达卡，贫民区的数目每隔5至10年就增加1倍。以整个发展中国家而言，贫民区的居民已占城市人口的1／3以上，其中一些发展中国家的城市中，贫民区的居民甚至已占城市人口的60%以上。大多数贫民区既没有清洁的生活用水，也没有下水道和生活用电设施。
一些发展经济学家鉴于上述过快的城市化造成的不良后果，主张发展中国家的政府应当制定能抑制城市膨胀的发展政策。他们还指出，20世纪50年代和60年代流行的经济发展思路——强调工业现代化、技术尖端化和城市扩大化，是带有片面性的，是造成发展中国家城市畸形发展的根源。
六、城市非正式部门
城市非正式部门（informal sector）的产生和迅速发展是发展中国家城市化过程中一种伴生的特殊现象。在本书第五章人口流动问题的论证中，介绍了二元经济结构概念，即一方面城市中有以现代化方法生产的工业部门，另一方面农村中有以土著方法生产的传统农业部门。以现代化方法生产的工业部门是城市中的正式部门（formal sector），相对城市正式部门而言，那些以非现代化方法生产的工业部门就是城市非正式部门。
非正式部门的特点是，这个部门包括数目众多的、由个人或家庭所有、以劳动密集和简单方法进行生产或提供服务的小型经济活动单位，它们是无组织的、非正规的。在这个部门中的劳动者也是个体所有者，他们一般受教育不多，没有熟练技术，拥有的只是少量资金，因此，比起正式部门的劳动者，他们的生产率较低，因而收入也较低。非正式部门的劳动者也不能像正式部门的工人那样享受保证职位的措施，良好的工作条件和老年退休金。进入非正式部门的劳动者大多数来自农村，他们进入城市后无法在正式部门找到工作。进入非正式部门的动机不是为了赚取利润，而是依靠自己固有的能力和资力去得到一点维持生存的收入。参加劳动的人不只是男子，还有家庭中的妇女和儿童，他们每天都工作很长的时间。非正式部门的劳动者往往是贫民区的主要成员，还有一些人根本无家可归而流浪在街头檐下，做一点零工杂活。
非正式部门不是一个孤立部门，而是与其他部门有一定关系的。离开贫困农村的剩余劳动力可以在城市非正式部门得到栖身之地，谋求一点微薄的收入。非正式部门与城市正式部门也有密切的关系，后者依靠前者取得廉价的投入和工资品，前者依靠后者的扩展，从而有机会提高收入。正式部门有强大的经济力量和政府给予的合法地位，足以迫使非正式部门不得不以低价出售原材料和正式部门工人所需的基本生活品，从这个意义上说，正式部门受到非正式部门的补贴。
一些发展经济学家认为，发展中国家城市的非正式部门并不是可有可无、自生自灭的经济体，而是有其客观存在价值的：
第一，非正式部门显示了为城市劳动力创造就业机会和增加收入的能力。据估计，它吸收了50%的城市劳动力，赚得了1／3的城市收入。
第二，由于政策法规的限制，非正式部门一般得不到信贷和外汇，也得不到减免租税的优惠。尽管经济环境如此严峻，非正式部门还是能顽强地进行经济活动，能创造收入并产生剩余，成为城市经济增长的一股动力。
第三，非正式部门经济活动的资本密集程度较低，所创造的剩余易于存留下来，转化为社会资本，因此，对资本稀缺的发展中国家是一种贡献。
第四，在非正式部门中，训练和培养劳动力的费用较低，因此，有利于人力资本的形成。
第五，正式部门一般只雇用熟练工人，无论从相对量来说，还是从绝对量来说都在持续增加的半熟练和非熟练劳动者，往往是被拒之门外的。半熟练和非熟练劳动者的吸收要靠非正式部门。
第六，非正式部门采用适宜技术以利用当地资源，因而有利于资源的有效配置。
第七，非正式部门在回收废品、利用废物方面发挥重要作用。它回收的废品经过处理后可以为工业部门使用或成为低收入阶层的基本生活品。
第八，鼓励非正式部门的发展可以使经济增长的利益多分配到低收入阶层。
但是，发展经济学家也指出，非正式部门的扩展产生了一些不好的后果。首先，非正式部门体现了乡—城人口流动与劳动力吸收之间的困难关系，由农村流入城市的农村劳动者难以就业，即使能进入非正式部门，也往往要等待一个时期。因此，片面鼓励非正式部门的扩张，会吸引越来越多的农村人口流入城市，他们在正式部门不能找到工作，在非正式部门不能立刻找到工作，从而使城市失业队伍越来越扩大。其次，非正式部门不受限制地扩张，会加剧环境污染和交通阻塞，如个体劳动者在生产和销售中不顾清洁卫生，小商小贩随便占用人行道。此外，由于非正式部门的膨胀，贫民区的密度不断增加，而社会服务设施又落后，给发展中国家的城市造成了许多难以解决的问题。
发展中国家对城市非正式部门究竟应当采取什么样的政策呢？国际劳工组织提出了几点建议：第一，发展中国家的政府应当改变对城市非正式部门的态度，从怀有敌意转向采取积极而富有同情的姿态。第二，发展中国家的政府应当对非正式部门作出调查研究，进行统计注册，以便心中有数，对非正式部门作必要的调整和安排。第三，政府应当关心非正式部门成员的教育和训练，使他们提高生产和服务的技能，从而可以对社会经济作有益的贡献，还可以提高他们的价值判断能力，从而可以分辨合法行为与非法行为。
此外，一些发展经济学家还认为，非正式部门的一个主要约束条件是资本的缺少，应当为这个部门提供必要的信贷以促使其适当地扩张，由此可以产生较多的利润，创造较高的收入和较多的就业机会。非正式部门的技术落后也是它的弱点，帮助非正式部门改进技术，提高技术，将取得很好的经济效果。为非正式部门提供基础设施，指定活动地区（如为小商小贩划定摊点），将大大改善非正式部门扩张造成的环境恶化后果。如果可能，把非正式部门向城市外沿发展，向小城镇疏散，则更是改进非正式部门工作条件和生活条件的重大措施。