第三节 中国的汇率管理政策
一、汇率管理政策
汇率管理政策是指一国(或地区)政府为达到一定的目的，通过颁布金融法令、规定相关政策或推行相关措施，把本国(或地区)货币汇率确定或控制在适度的水平而采取的政策手段。汇率管理政策主要包括汇率管理政策目标和汇率管理政策工具。
(一)汇率管理政策目标
一般说来，一国汇率管理政策的目标主要有以下三个：
(1)保持出口竞争力，实现国际收支平衡与经济增长的目标。这一目标，是指汇率管理政策的“对外目标”。对外贸易在一国的经济发展中占有重要地位，因此，汇率管理政策的制定，应与该国的进出口政策相适应，避免破坏出口竞争力，或者引起进口成本的剧烈波动。此外，保持国际收支平衡对宏观经济稳定和可持续的经济增长具有重要意义。
(2)稳定物价。这一目标，是指汇率管理政策的“对内目标”。如果汇率管理政策不适当，以汇率低估为例，持续的汇率低估会带来持续的国际收支顺差，造成外汇资产不断增加。不断增加的外汇资产，不仅会使货币当局感到货币供给中的通货膨胀压力，也会使中央银行动用各种货币政策工具治理通货膨胀的效果受到制约：如果中央银行提高利率缩紧银根，会进一步鼓励外资流入，中央银行为了维护既定的汇率水平不得不吸纳更多的外汇资产，从而进一步加剧国内的通货膨胀；如果中央银行使用准备金政策与冲销政策从市场上回笼本币的流动性，就会提高本币资产的实际收益，最终的结果同样是加剧本币的升值压力。
(3)防止汇率的过度波动，从而保证金融体系的稳定。研究表明，新兴市场经济体在选择汇率管理政策的时候往往倾向于保持更稳定的汇率水平，这是因为这些经济体在市场经济制度建设方面还不完善，金融市场发展不成熟，监管体制及相关的法律法规也不尽完善，汇率的波动会给国内的宏观经济稳定以及金融市场安全带来严重的负面冲击，因此，汇率管理政策的制定，要肩负起稳定汇率的重任。
(二)汇率管理政策工具
汇率管理政策工具主要有汇率制度的选择、汇率水平的确定以及汇率水平的变动和调整，其中最重要的是汇率制度的选择。
汇率制度又称汇率安排，是指一国货币当局对其货币汇率的变动所作的一系列安排或规定。一种汇率制度应包括以下几个方面的内容：一是规定确定汇率的依据；二是规定汇率波动的界限；三是规定维持汇率稳定应采取的措施；四是规定汇率应怎样调整。
根据汇率波动的剧烈和频繁程度，可以把汇率制度分为固定汇率制度和浮动汇率制度。
固定汇率制度是指汇率的制定以货币的含金量为基础，形成汇率之间的固定比值，现实汇率只能围绕比值在很小的范围内上下波动。自19世纪中末期金本位制在西方各国确定以来，一直到1973年，世界各国的汇率制度基本上属于固定汇率制度。所谓金本位制，亦称为古典的或纯粹的金本位制，盛行于1880—1914年，它是指各国政府以法律形式规定货币的含金量，两国货币含金量的对比即为决定汇率基础的铸币平价。在金本位制下，黄金可以自由输出或输入国境，并在输出入过程中形成铸币—物价流动机制，从而对汇率起到自动调节作用。
固定汇率制度的优点在于汇率相对稳定，汇率的波动范围能自发地进行调节，有利于国际贸易、国际信贷和国际投资的经济主体进行成本利润的核算，从而减少汇率波动风险；这种汇率制度的缺点在于，汇率基本不能发挥调节国际收支的经济杠杆作用，并且一国为了维护固定汇率制，将牺牲国内的经济稳定。比如出现国际收支逆差时，本币汇率下跌，为了阻止本币进一步贬值，本国就需要采取紧缩性货币政策或财政政策，但采取这些政策会使国内经济增长受到抑制，导致失业的增加。
浮动汇率制度是指一国不规定其货币与外国货币的黄金平价及现实汇率波动的幅度，货币当局也不承担维持汇率波动在界限内的义务，而是听任外汇市场的供求变化来决定货币汇率水平的汇率制度。其中，根据分类标准的不同可以将浮动汇率制度划分为以下不同类型：
按政府是否进行干预，可分为自由浮动和管理浮动。自由浮动也称清洁浮动，是指政府对外汇市场不作任何干预，完全听任外汇市场供求力量的对比自发地决定本国货币对外国货币的汇率；管理浮动又称肮脏浮动，是指一国货币当局按照本国经济利益的需要，对外汇市场进行公开或不公开的干预以影响外汇供求关系，以使本国货币汇率符合自己的期望值，适应管理的需要。目前，世界上绝大多数国家实行的都是管理浮动，纯粹的自由浮动是不存在的，即使有的国家声称本国汇率是自由浮动，也只是在某一特定时期或针对某一特定的经济形式而言，一旦汇率的波动超过了国家承受能力的范围，干预就不能避免。
按浮动形式，可分为单独浮动和联合浮动。单独浮动是指一国货币不与任何国家货币发生固定联系，其汇率只根据外汇市场的供求状况和政府干预的程度自行浮动；联合浮动又称共同浮动，它是指由若干个国家组成货币集团，集团成员国之间实行固定汇率，同时对非成员国货币采取共同浮动的方法，比较典型的例子是欧元推出之前欧洲货币体系成员国实行联合浮动。
浮动汇率制度的主要长处是防止国际金融市场上大量游资对硬货币的冲击，避免爆发货币危机，有利于促进国际贸易的增长和生产的发展，有利于国内经济政策的独立性；缺点在于经常导致外汇市场波动，不利于长期国际贸易和国际投资的进行，助长了国际金融市场上的投机活动，不利于国际金融市场的稳定。
由此可见，固定汇率制度牺牲了一国的经济政策的决定权，但对整个世界的金融市场较为有利，浮动汇率制度则恰恰相反，它可以使一国在处理汇率问题时更为灵活，但却对整个国际金融市场较为不利。
二、我国的汇率管理政策
(一)我国汇率管理政策的目标
相应于前述的一国汇率管理政策的目标，根据国际经验和中国的国情，我国汇率管理政策的目标主要有以下两个：
一是维持内外部均衡。这是汇率管理政策“对外目标”和“对内目标”的统一。对外，要维持国际收支的平衡；对内，要保持物价的稳定，防止通货膨胀或紧缩。对外贸易在我国的经济发展中占有重要地位，若汇率管理政策与我国的进出口政策不相适应，或者汇率频繁波动，势必会破坏我国出口产品的竞争力，或者是引起进口成本的剧烈变动，对我国贸易造成不利影响，从而进一步影响国民经济。对内亦同，如果汇率管理政策不适当，造成大量外汇资产的增加或流失，国内物价和经济付出的代价将会非常惨重。
二是降低金融风险，确保金融市场安全。中国经济的市场化进程仍在继续，国内金融体系还非常脆弱，监管体制以及相关的法律法规也很不完善，各种类型市场的发育还不成熟，银行以及非银行金融机构距离真正意义上的商业金融机构还有很大距离，如果汇率缺乏合理和必要的管制，听任汇率任意浮动，那么浮动的汇率会对国内金融市场的安全与宏观经济稳定带来巨大的风险和不确定性。
(二)我国目前的汇率制度
自2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。具体来说，主要包括以下三方面内容：
一是汇率的决定因素。我国人民币汇率的决定因素主要是外汇市场的供求关系。在实际操作上具体为，中国人民银行根据前一日的全国银行间外汇交易市场形成的外汇收盘价以及参照国际金融市场上西方主要国家货币汇率的变动情况，来公布每日人民币的对外汇率；各外汇指定银行和经营外汇业务的其他金融机构以上述中国人民银行公布的对外汇率为依据，在中国人民银行规定的浮动范围内自行确定挂牌汇率，对客户进行买卖。
二是汇率的调控方式。人民币不再钉住美元，而是参照一篮子货币进行调节。这里的“一篮子货币”，是指在综合考虑在我国对外贸易、外债、外商直接投资等对外经贸活动占较大比重的主要国家或地区的货币的基础上，根据我国对外经济发展的实际情况，选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。此外，“参考”一篮子货币并不等于“钉住”一篮子货币，在计算出一篮子货币的基础上，还会将市场供求作为管理和调节汇率的另一重要依据，做到有管理的浮动。
三是汇率中间价的确定和日浮动区间。中国人民银行会在每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的收盘价，作为下一个工作日该货币对人民币交易的中间价格。现阶段的浮动区间为，美元对人民币的交易价在中国人民银行公布的美元交易中间价上下0.3%的幅度内浮动，非美元货币对人民币的交易价在中国人民银行公布的该货币交易中间价3%的幅度内浮动。
(三)我国目前的汇率管理政策
我国汇率管理政策的制定主体是中国人民银行货币政策司下面的汇率管理政策处，2008年8月14日央行宣布，会将之前设在货币政策司下面的汇率管理政策处独立出来，新设一个汇率司，其主要职责是拟订人民币汇率管理政策并组织实施；研究、制定并实施外汇市场调控方案，调控境内外汇市场供求；根据人民币国际化的进程发展人民币离岸市场；协助有关方面提出资本项目兑换政策建议；跟踪监测全球金融市场汇率的变化；研究、监测国际资本流动，并提出政策建议。虽然这一提议已经提出，但是由于种种原因，汇率司至今尚未正式成立。
我国现行汇率管理政策的内容，在中国人民银行于2005年9月23日颁布《中国人民银行关于进一步改善银行间外汇市场交易汇价和外汇指定银行挂牌汇价管理的通知》中予以了明确，具体内容如下：
(1)每日银行间即期外汇市场非美元货币对人民币的交易价在中国人民银行公布的该货币当日交易中间价上下3%的幅度内浮动。
(2)外汇指定银行对客户挂牌的美元对人民币现汇卖出价与买入价之差不得超过中国人民银行公布的美元交易中间价(上一日银行间市场美元收盘价，下同)的1%(［现汇卖出价－现汇买入价］/美元交易中间价×100%≤1%)，现钞卖出价与买入价之差不得超过美元交易中间价的4%(［现钞卖出价－现钞买入价］/美元交易中间价×100%≤4%)。在上述规定的价差幅度范围内，外汇指定银行可自行调整当日美元现汇和现钞买卖价。
(3)取消非美元货币对人民币现汇和现钞挂牌买卖价差幅度的限制，外汇指定银行可自行决定对客户挂牌的非美元货币对人民币现汇和现钞买卖价。
(4)外汇指定银行可与客户议定现汇和现钞的买卖价。美元对人民币现汇和现钞的议定价格不得超过规定的价差范围。
(5)政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行总行应在每个工作日上午9：00之前向国家外汇管理部门报送本行上一工作日初始挂牌汇价、最高价、最低价、结束挂牌汇价以及当日营业初始挂牌汇价。政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行的分支机构，城市商业银行、农村信用社(含农村商业银行、农村合作银行)、外资银行以及其他金融机构按照上述要求报送所在地国家外汇管理局分局或外汇管理部。
(6)外汇指定银行应建立健全有关挂牌汇价的内部管理制度和风险防范机制。外汇指定银行应根据本通知规定修改完善有关全系统挂牌汇价的管理办法(包括定价机制、风险防范办法、内部控制制度和汇价信息联网技术规范等)，自执行之日起1个月内报国家外汇管理局或其分支机构备案。政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行总行报送国家外汇管理局，同时抄送所在地国家外汇管理局分局或外汇管理部；城市商业银行、农村信用社(含农村商业银行、农村合作银行)、外资银行以及其他金融机构报送所在地国家外汇管理局分局或外汇管理部。
(7)各级外汇管理部门要加强对辖区内外汇指定银行挂牌汇价的监测和管理。执行中遇到问题，要及时向上级部门反映。
自2005年人民币汇率制度改革以来，宏观调控取得显著成效，国民经济继续保持平稳、较快发展的良好势头，结合新汇率制度的运行特点和市场主体的避险需要，中国人民银行又研究出台了发展外汇市场的多项措施。
一是加强市场基础设施建设，建立银行间人民币远期市场，允许更多市场主体参与银行间远期交易，使国内市场初步掌握了人民币远期汇率的定价权。银行间人民币远期市场的建立，加速了境外远期外汇合约价格向利率平价水平的收敛，进一步降低了人民币的升值预期。
二是增加市场避险工具，允许具备结售汇和衍生产品交易资格的银行开办远期和掉期业务。根据我国对外经济发展的实际需要，扩大了远期交易范围、放开了交易期限、允许银行自主定价，为企业和居民提供全面、灵活的汇率风险管理服务。
三是改进外汇管理，提高境内居民个人经常项目下因私购汇指导性限额，简化购汇手续；提高境内机构保留经常项目外汇收入的比例，便利居民和企业的用汇需求；调整银行为中国境外投资企业融资提供对外担保的管理方式，鼓励企业对外投资。进一步深化外汇管理体制改革，有利于理顺外汇供求关系，建立健全调节国际收支的市场机制，促进国际收支平衡。
四是扩大银行间外汇即期市场人民币对非美元货币汇率的波动幅度。改革银行柜台外币牌价的管理方式，扩大了人民币对美元的买卖价差幅度，取消了对非美元货币牌价的价差幅度限制。
三、我国的汇率管理政策评价
2005年7月21日公布的官方汇率调整为1美元兑换8.11元人民币，经过四年的变动和调整，截至2009年7月8日，人民币的官方汇率为1美元兑换6.83元人民币，在此期间，人民币的汇率变动幅度都在1.5%左右，并且以人民币升值居多，可以说是缓慢爬升的。这种缓慢爬升的汇率管理政策，既有其利，亦有其弊。
其利体现在以下三个方面：
其一，人民币汇率的缓慢爬升，避免了过快和过度升值，使币值升高控制在国内经济可承受的范围内，让企业可以有一段时间来适应新的环境，从而没有对经济发展产生显著的不利影响。
其二，汇率的波动性得到有效控制，避免了改革过程中汇率的不合理波动，也避免了由此带来的大量资源损耗和资源重置成本的浪费。
其三，外汇市场基础设施也得到了完善，外汇交易品种基本齐全，使得企业能够合理、有效利用有关手段实现套期保值，防范汇率风险，减少了企业管理汇率风险的成本。总地说来，这种缓慢爬升，使人民币在升值过程中保持强势货币地位，实现了有效升值。
汇率缓慢爬升的管理政策对我国经济最大的不利在于国际上对人民币升值预期惯性的问题。升值预期惯性带来的将会是严重的经济泡沫，其前车之鉴就是日本的《广场协议》。1985年，日本成为世界上第一大债权国，日本的产品遍布全球，美国一些大企业纷纷游说美国政府要求政府干预外汇市场，使美元贬值，以挽救美国的制造业。当年9月，美国、日本、德国、法国、英国在纽约广场饭店签署协议，五国政府联合干预外汇市场，使美元对主要货币有秩序地下调，以解决美国巨额的贸易赤字，这一协议揭开了日元急速升值的序幕。协议签订后的10年间，日元币值平均每年上升5%以上，吸引了大量的国际资本投资，长期存在的日元升值预期加上错误的扩张性货币政策，导致日本陷入零利率的流动性陷阱。日本的股价和地价大幅上涨，上涨幅度远远超过日本名义GDP的增幅，从而泡沫经济离实体经济越来越遥远。虽然当时日本人均GNP超过美国，但国内高昂的房价使得普通日本国民拥有一套自己的住房变成遥不可及的事情。1989年，日本政府意识到了泡沫的严重性，开始施行紧缩的货币政策，股价和地价短期内下跌50%左右，导致银行产生大量坏账，日本经济进入长达十几年的衰退期。
2005年汇率改革后人民币大部分时间在升值，并且这种升值预期一直未减弱，究其原因，正是这种小幅升值方式助长了升值预期。由于在一定程度上人民币汇率还存在低估，加上政府对汇率管理过严，往往采取进二退一的小步走策略，使得升值成为进一步升值的信号。目前，中国已经出现了各种经济泡沫的迹象。近几年我国股票市场、房地产市场、石油、高档汽车以及艺术品收藏等许多方面都已经出现了泡沫化迹象，中国居民在生活中也已经感受到了物价上涨的压力，如油价的上涨导致的交通价格上涨，水、电、气、农产品的价格也在不断上涨。这些迹象虽然与当年日本经济泡沫破灭前很相似，但是中国与日本还有最大的不同之处，那就是中国是在日本之后的成长型经济，在制度和政策制定上具有“后发优势”，政府完全可以及时出台相关调整政策，以避免步日本经济泡沫的后尘。
另一方面，国际压力也强化了人民币的升值预期。2007年6月15日，国际货币基金组织执行董事会通过了《对成员国政策的双边监督决定》，也就是现在所谓的“汇率新政”，用以代替1977年制定的《关于汇率管理政策监督的决定》，此次调整最为引人注意的就是新增了所谓的“第四原则”条款，即要求成员国确保其汇率管理政策不会引发“外部社会的不稳定”，这便为一些国家干预他国的汇率管理政策提供了口实。还有一些经济学家认为，这项决定一定程度上就是针对中国而提出的。这份汇率新政扩大了汇率操纵的外延，引入汇率根本性失衡概念作为判断汇率操纵行为的依据，一旦国际货币基金组织认定人民币汇率存在根本性失衡，中国就很被动，美国就可以名正言顺地通过国内立法来制裁中国。可见，中国将会承受越来越大的国际压力。面对这种国际压力，加上人民币有意无意地小幅升值，无疑会增加人们对人民币进一步升值的预期。
面对各种升值压力，要打破人民币升值预期惯性，人民币汇率管理的调整可以从以下几个方面入手：
第一，适度放松对市场和汇率的管理。政府应进一步减少对市场机制和微观主体的干预，从市场博弈中逐步淡出，让汇率在市场机制中发挥调节作用，以此培养企业的抗风险能力和竞争力，培育金融机构自主定价和风险管理的能力，提高宏观经济运行的灵活性。在本着汇改三原则(主动性、可控性和渐进性)的基础上，适当放松对汇率的管理。可控性原则并不代表对汇率水平和汇率波动的直接控制，还可以意味着有能力将汇率带来的风险控制住，可以采用市场化的方式实现汇率向均衡水平调整，而不是人为干预，以此纠正人民币汇率的低估，从而达到抑制人民币升值预期惯性的目的。
第二，调整汇率的上升模式。此前人民币汇率的上涨基本上采用的是匀速且稳中有升的缓慢爬升模式，这种越是涨得缓慢的速度，越是使人们认为人民币还有上涨的空间。随着QFII及QDII等重要资本项目开放的不断深入，客观上要求人民币波动区间扩大以便真实反映市场供求关系，可以考虑调增原规定的对美元日波幅3‰的空间至3%或5%，虽然在短期内这样的调整可能会使人民币升值加速，但就长期而言，不断增强的汇率弹性将有效缓解外资对人民币单边大幅升值的预期，可以在较长的时期内缓解人民币升值的压力。
第三，加强外汇市场建设。有步骤、按次序地取消资本管制，扩大外汇可兑换范围，从而增加外汇交易量、提高市场流动性；促进外汇交易工具创新，满足不同层次的交易需求，进一步活跃现有的即期、远期、掉期、互换等交易品种，尝试引入期货、期权等新的人民币外汇衍生品；适当放松对银行挂牌汇率的管理，鼓励银行创新，引导场外市场发展，为企业提供多样化的避险工具；进一步完善外汇电子交易系统，改进外汇交易设施、降低交易成本。