第一节 现行外汇管理制度
一、外汇管理概述
外汇管理是指国家指定或授权某个机构对本国境内的一切外汇活动实行管理，即通过政府颁布的有关法律、规范，约束外汇活动的政府行为。这里的外汇活动主要是指外汇收入、外汇支出、外汇的移动与进出境、外汇的买卖、外汇市场的活动及汇率的调整与制定。一般来说，外汇管理服务于一国的经济战略，其目的是保护本国经济不受外国商品和资本的冲击，改善国际收支，维护本币与汇率的稳定。
外汇管理的对象与范围一般指“居民”，即居住在本国的本国法人与自然人，也包括居住在本国的外国企业与外国人，但一般不含外国政府设置在本国的领使馆和联合国及国际机构设置在本国的机构和人员。
目前，世界上大多数国家均实行不同程度的外汇管理。有的国家管理严格，称为外汇管制，而有的国家则管理得宽松些。根据各国对外汇管理宽严程度的不同，大体可以把外汇管理分为三种类型：一是实行严格的外汇管理，对贸易收支、非贸易收支以及资本项目收支都进行相应限制。很多发展中国家实行这种外汇管理政策。二是实行较为宽松的外汇管理。一般主要对非居民的经常性收支不加限制，准许自由兑换或汇出国外，但对资本项目外汇收支则限制较严格。三是非常宽松的外汇管理。无论是经常项目外汇收支还是资本项目外汇收支都无限制，外汇可自由兑换。发达国家一般属于这种类型的外汇管理。
由于外汇管理是政府对外汇活动的行政干预，其结果必然会对国内市场起到一定的保护作用，同时也会对外国商品进入该国起到限制作用，在这一点上，外汇管理也是非关税壁垒的一种。许多国家规定出口商必须把他们出口所得到的外汇收入按官定汇率卖给国家银行；进口商进口商品需用外汇时必须向外汇管理机构提出换汇申请，经批准后才能在指定银行按官定汇价购买外汇；而且外汇出境也必须经过批准。这样，国家有关机构通过确定官定牌价，集中外汇收入和审批外汇支出的方法，来控制外汇供应总量，限制进口商品的品种、数量和进口国别，从而起到限制进口的作用，这种限入措施一般称为外汇数量管制。如果一个国家的政府通过调整汇率来影响外汇供求关系，从而实现调控目标，如通过采用复汇制来对汇率的价格和成本进行控制，利用外汇买卖成本的差异，间接影响不同商品的进口，一般称为外汇价格管制。外汇数量管制和外汇价格管制是外汇管理主要方式中的直接外汇管理的两类基本手段。外汇管理的另一种主要方式是间接外汇管理。间接外汇管理是指不对外汇买卖和汇率进行直接控制，而是通过对进出口贸易及资本输出进行管制，从而间接影响外汇收支和汇率。如西方国家采用外汇平准基金作为缓冲体来稳定外汇水平。
随着区域经济一体化和全球贸易自由化的不断发展，越来越多的国家加入世界贸易组织或愿意遵循世贸组织的国际原则，区域及全球贸易自由化与投资自由化程度不断提高，外汇管理和外汇管制从内容到形式都在不断变化，但其总的方向是从严格管制向宽松管理发展，从政府操纵汇率向市场决定汇率发展，从严格限制外汇出入向外汇自由出入发展。
二、外汇管理的内容
外汇交易行为形式多样，在各国的经济交往中既有外汇与外汇的交易，也有外汇与商品劳务的交易。因此，外汇管理的内容也非常广泛。从国际收支管理和调节的角度看，外汇管理大体可划分为：经常项目管理、资本项目管理、外汇储备管理、外汇市场管理、汇率管理等。由于汇率管理的相关内容将在本章第三、四节说明，本部分仅就前四个内容进行阐述。
(一)经常项目管理
经常项目是指国际收支中涉及货物、服务、收益及经常转移的交易项目等。由于经常项目直接构成国民生产总值的一个组成部分，其对一国国民经济发展具有较大的影响。因此，对经常项目的管理成为各国宏观经济管理的一项重要内容。
对经常项目的管理有严格、宽松、基本放任自流三种类型，且总的趋势是从严格走向宽松，进而不加限制。但各国经常项目外汇管理的重点会由于各自经济发展水平及经济结构状况的不同而不同。如发达国家服务贸易在进出口贸易中的比重相对较大，对外投资相对较多，大量的国际投资需要将利润汇回本国，因此，其经常项目外汇管理的重点是服务贸易和收益项目。而发展中国家的货物贸易在经常项目中占较大比重，其经常项目外汇管理的重点显然是货物贸易。由于我国目前正处在工业经济时期，经常项目收支仍以对外贸易为主，并且主要是劳动密集型产品、手工业产品以及初级农产品等，非贸易收支和经常转移在经常项目收支中所占比重很小，因此，经常项目管理的重点应该定位于进出口贸易，贸易收支的管理手段应该是间接的。
实行货币经常项目下可兑换是国际货币基金组织成员国的一项基本义务。1996年12月1日，我国正式接受《国际货币基金组织协定》第八条第二、三、四款的义务，实行人民币经常项目下可兑换，取消了所有经常项目下的汇兑限制。实行人民币经常项目下可兑换以后，我国经常项目外汇管理的原则和内容都发生了根本性变化。可兑换以前，对于经常项目的外汇管理侧重于外汇收支范围的限制和管理，主要采取事前审批、直接管理的模式；可兑换以后，对于经常项目的外汇管理重点是对交易的真实性进行审核，主要是事后监督、间接管理的模式。
(二)资本项目管理
资本项目是指国际收支中引起对外资产和负债水平发生变化的交易项目，包括资本转移、直接投资、证券投资、衍生产品及贷款等。根据国际货币基金组织第五版《国际收支手册》的分类，资本账户包括涉及资本转移的收取和支付、非生产及非金融资产收买或放弃的所有交易。这里，资本转移是指涉及固定资产所有权的变更及债权债务的减免等导致交易一方或双方资产存量发生变化的转移项目，主要包括固定资产转移、债务减免、移民转移和投资捐赠等。非资产及非金融资产交易是指非生产性有形资产(土地和地下资产)和无形资产(专利、版权、商标和经销权等)的收买和放弃。金融账户包括涉及一经济体对外资产和负债所有权变更的所有交易，包括外商直接投资、境外直接投资、证券投资、对外债权债务和资本流动。
所谓资本项目管理，是指国家通过法规和有关政策及相应的方法，对国际收支中资本项目下外汇资金的流入和流出、兑付及资本交易等行为及其行为人实行的管制。从广义上说，资本项目管理主要是指对资本流入和流出的管理。资本流入管理是指对外债和非居民购买本国有价证券以及引进直接投资的管理。资本流出管理一般指对购买外汇、对外投资、贷款、存放国外，以及有价证券和基金的购买等方面的管理。具体地说，一国的资本项目管理主要是对外债、外币证券投资、直接投资以及对外贷款活动的管理。
目前，我国的资本项目管理，主要是对境内中资企业对外借债实行计划管理、限制境内中资企业对外投资、限制外国投资者直接购买我国境内上市的A股等。这种管理方式鼓励了中长期资本的流入，限制了短期资本的流动，使我国保持了较好的资本流动结构，防止了短期资本流动的冲击。这种管理模式保持了我国货币政策的相对独立性，避免了外部金融危机的传染，为我国宏观调控措施见效赢得了时间。
(三)外汇储备管理
外汇储备是一国货币当局所持有的、可以用于对外支付的国际储备货币的总和。不是所有的外币都可以充当外汇储备，只有那些在国际货币体系中占据重要地位的，具备稳定的货币购买力的可自由兑换货币，才能成为外汇储备。
第二次世界大战之前，英镑是与黄金并行的外汇储备。第二次世界大战之后，美元凭借美国的综合国力，取代了英镑成为最重要的外汇储备货币。外汇储备的供应主要依赖于美元。自20世纪70年代起，由于美元币值不稳定，其他一些国家如日本、联邦德国在经济上的崛起以及在世界经贸领域中的作用的扩大，储备货币供应开始出现多元化，目前，尽管美元在世界各国外汇储备中的比重仍然最大，但其重要性已经相对下降。特别是欧元诞生之后，美元的地位受到了更大的挑战，在目前多元化的格局中外汇储备以美元、欧元和日元为主。
在国际储备资产中，外汇储备是国际储备的主体，是规模最大、增长最快的资产。就全球而言，外汇储备供给状况直接影响世界贸易和国际经济往来能否顺利进行。供给太少，很多国家将被迫实行外汇管制或采取其他不利于国际经贸活动顺利开展的措施；反之，若供给太多，又会增加世界性的通货膨胀压力。因此各国要对外汇储备进行有效的管理，使外汇储备供给在总体上保持平衡。
外汇储备管理是指一国政府及货币当局根据一定时期内本国国际收支状况和经济发展要求，对外汇储备规模、结构及储备资产的运用等进行计划、控制，以实现储备资产规模适度化、结构最优化、使用高效化的整个过程。由此可见，外汇储备管理需要解决两个紧密联系的问题：一是如何确定和保持外汇储备的适度规模；二是在储备总额既定的条件下，如何实现储备资产结构的最优化。前者通常称为外汇储备的规模管理，后者称为外汇储备的结构管理。
进入21世纪以来，我国的外汇储备高速增长。2007年，我国外汇储备规模达到15282.49亿美元，已经赶超日本，成为世界第一大外汇储备国。截至2009年12月底，外汇储备余额已经达到23991.52亿美元，超过了世界主要七大工业国(G7)外汇储备规模的总和。外汇储备的快速增加及其庞大的规模，使得我国外汇储备管理的思路和政策出现了重大转变。一国外汇储备的管理有其基本原则。首先是要保证安全性，即要保证本国国际收支的安全和汇率稳定；其次是要保持流动性，即保证本国对外支付的正常运行。在此基础上，还要尽可能提高本国储备资产的收益率。2000年以前，我国由于外汇储备数量并不大，因此管理的重点主要是追求安全性与流动性，将外汇储备资产主要配置于美国的银行存款和低风险的美国国债。但近年来外汇储备管理已经逐步从追求安全性、流动性的保守管理走向追求收益性的积极管理。
2007年2月，美国爆发次贷危机，随即席卷整个世界经济，对各国金融市场都产生了巨大冲击。美国次贷危机的发生，对我国的外汇储备管理也带来了巨大的挑战。美国央行为克服次贷危机的影响连续八次降低利率，使得美国的联邦基金利率从2007年8月的5.75%降至2008年4月的2.00%。美联储降息以后，美国短期债券收益率一路走低。而我国的外汇储备资产中大量以美国国债尤其是中短期国债为主，据统计截至2008年5月，中国持有的美国国债达到5065亿美元，规模仅次于日本，是美国国债的第二大持有国。并且在最近的一年时间里，日本不断减持美国国债达363亿美元，中国反而增持了990亿美元。美国国债收益率的全面下跌，使我国外汇储备资产的收益大大下降。而我国为了抑制外汇占款所导致的通货膨胀，2007年连续六次加息，已经让国内利率水平从2.52%上升到4.14%，中美利率出现倒挂。为了冲销由于外汇占款所导致的流动性过剩，中央银行不得不连续发行央行票据进行公开市场操作，其票面利率已经超过了美国国债的利率。因此，我国外汇储备资产的收益率已经远远低于由这些储备资产所带来的调控成本。
(四)外汇市场管理
对于世界上绝大部分的外汇交易而言，国际外汇市场不是单独的、有形的交易市场。外汇银行、外汇经纪人、各国中央银行一般是通过电话、计算机、电传或其他类似的方式进行外汇交易的。
就某种意义而言，可以说外汇市场是世界上最大的市场。1995年估计全世界平均每天的外汇成交量是13000亿美元，它是纽约股票市场日成交量的200倍。伦敦是世界上最大的外汇交易中心，接下来依次是纽约和东京。伦敦的日成交量约为4640亿美元；纽约和东京则分别是2440亿美元和1610亿美元。当今用于国际贸易的外汇成交量仅占整个外汇成交量非常小的部分，为1%～2%。而主要部分是用于各个国际金融中心之间的资本流动。
由于我国在1979年以前实行计划经济下的外汇供应制，所以不存在外汇市场。如果说有外汇买卖的话，也是由国家垄断、一家独营的外汇市场。直到1980年10月我国才开始办理外汇调剂业务，初步形成了外汇及外汇额度交易市场，汇率并轨后才形成真正的粗具规模的外汇市场。
1994年4月18日，中国外汇交易中心在上海正式宣告成立。中国外汇交易中心的成立，标志着我国银行间外汇市场正式形成。中国外汇交易中心实行会员制，会员经交易中心批准，可以自营买卖，即为维持会员单位结售汇业务的正常进行，在银行间市场进行的外汇交易业务。也可以代理买卖，即会员单位为国内外商投资企业外汇调剂提供经纪服务。
我国外汇市场的宏观调控主要通过中央银行运用经济手段来进行干预，这种宏观调控的主要内容和手段是：(1)汇价管理。中国人民银行每日公布的人民币对主要外币的牌价不再由政府制定，而是以前日外汇市场进行的外汇与人民币买卖的交易基准汇价为依据对外挂牌。(2)头寸管理。我国规定各外汇指定银行在办理结汇时所需的人民币原则上自己解决，而对结算周转外汇实行比例管理。如银行持有超过其比例的周转外汇，则必须卖出，如不足其比例，应及时购入补足。这样可抑制银行操纵外汇市场的能力，强化对银行外汇头寸的管理，抑制外汇投机，稳定外汇市场。(3)入市干预。中国人民银行在中国外汇交易中心设有中央银行公开市场操作室。在外汇市场上汇率出现不正常波动时，入市代中央银行买卖外汇，平抑汇价。(4)货币政策。中央银行保持货币适度发行，避免通货膨胀也是宏观调控的一个内容。此外，中央银行的储备调整也是外汇市场汇率的调节手段，以防止出现外汇价格大起大落、私自买卖外汇和场外交易的现象。
三、中国现行外汇管理制度的框架
(一)人民币经常项目下可兑换
1996年，我国正式接受《国际货币基金组织协定》的相关条款，实现了人民币经常项目下可兑换。为了区分经常项目和资本项目交易，防止无交易背景的逃骗汇及洗钱等违法犯罪行为，我国经常项目的外汇管理仍然实行真实性审核管理。根据国际惯例，这并不构成对经常项目可兑换的限制。
(1)经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。
(2)对经常性国际支付和转移不予限制，进一步便利了经常项目外汇收支。对经常项目外汇收入不强制结汇，经常项目外汇收入可按规定保留或者卖给金融机构；经常项目外汇支出应按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。
(3)携带、申报外币现钞出入境的限额，由国务院外汇管理部门规定。
(二)资本项目适度管理
按照“循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地”的改革原则，中国逐步推进资本项目可兑换。
(1)资本项目外汇收入保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构，应当经外汇管理机关批准，但国家规定无需批准的除外。资本项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。国家规定应当经外汇管理机关批准的，应当在外汇支付前办理批准手续。
(2)资本项目外汇及结汇资金，应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查。
(3)直接投资。我国对外商直接投资外汇管理一直比较宽松。近几年，不断放宽境内企业对外直接投资外汇的管理，支持企业“走出去”。
外商直接投资管理：外商投资企业的资本金、投资资金等需开立专项账户保留；外商投资项下外汇资本金结汇可持相应材料直接到外汇管理机关授权的外汇指定银行办理，其他资本项下外汇收入经外汇管理机关批准后可以结汇；外商投资企业资本项下支出经批准后可以从其外汇账户中汇出或者购汇汇出；为进行监督和管理，对外商投资企业实行外汇登记和年检制度。
境外投资管理：国家外汇管理局是境外投资的外汇管理机关。境外机构、境外个人在境内从事有价证券或者衍生产品发行、交易，应当遵守国家关于市场准入的规定，并按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。
(4)其他投资。外债管理：国家对外债实行规模管理。借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。国务院外汇管理部门负责全国的外债统计与监测，并定期公布外债情况。
对外担保管理：提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。
(5)商业贷款。银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。
(三)加强对金融机构外汇业务的监督和管理
目前，金融机构经营或者终止经营结汇、售汇业务，应当经外汇管理机关批准；经营或者终止经营其他外汇业务，应当按照职责分工经外汇管理机关或者金融业监督管理机构批准。银行在办理结售汇业务中，必须严格按照规定审核有关凭证，防止资本项目下的外汇收支混入经常项目结售汇，防止不法分子通过结售汇渠道骗购外汇。近年来，通过加大外汇查处力度，整顿外汇市场秩序，积极推进外汇市场信用体系建设，我国初步建立起了以事后监管和间接管理为主的信用管理模式。
(四)不断改进的人民币汇率形成机制
人民币汇率形成机制的改革坚持主动性、可控性、渐进性的原则。自2005年7月21日起，人民币汇率开始实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再单一钉住美元，而是“以市场供求为基础、参照一篮子货币”形成人民币汇率的制度。但没有将“参照一篮子”明文写入，为未来汇率制度完善过程中的变化预留了空间。
(五)不断发展的外汇市场
从交易主体看，除银行金融机构之外，符合条件的非金融企业和非银行金融机构都可以进入即期银行间外汇市场，并扩大远期结售汇业务的试点银行范围；从交易机制看，改外汇单向交易为双向交易，引进美元“做市商”制度，并在银行间市场引进询价交易机制；从业务品种和范围看，批准中国外汇交易中心开办外币对外币的买卖，引进人民币对外币掉期业务，增加银行间市场交易品种，开办远期和掉期外汇交易；从汇价管理看，扩大银行间市场非美元货币波幅，取消银行对客户非美元货币挂牌汇率浮动区间限制，扩大美元现汇与现钞买卖差价，允许一日多价等；从结售汇头寸管理看，实行银行结售汇综合头寸管理，大幅增加银行体系的总限额，统一中外资银行的管理政策和限额核定标准。
(六)不断完善的跨境资金流动监测体系
完善跨境资金流动监测，对于掌握外汇收支情况，防范国际金融风险具有重要意义。我国现行管理制度一方面明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，定期公布国际收支状况，另一方面要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。有外汇经营活动的境内机构，还应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。按照上述规定，外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测。同时，建立国务院外汇管理部门与国务院有关部门、机构的监管信息通报机制。
(七)逐步建立科学有效的外汇管理法规体系
1980年12月，我国颁布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》。1996年2月，颁布了《中华人民共和国外汇管理条例》，1996年底实现人民币经常项目下可兑换后，对该条例进行了修订。近年来，对中华人民共和国成立以来的各项外汇管理法规进行了全面清理和修订。2008年8月6日，颁布了新的《中华人民共和国外汇管理条例》，成为我国目前外汇管理中必须遵守的法规体系。总之，根据国情和外汇管理工作实践，通过不断充实、完善外汇管理法规，我国逐步建立起“科学、合理、有效”的外汇管理法规体系。