第四节 中国的关税管理制度改革
我国是世界上最早产生关税制度的国家之一，但是在长期的封建制度的影响下，关税制度并没有很大的发展。经历了唐宋盛世之后，中国的国际贸易逐渐由盛转衰，国家也日趋封闭。明朝时期，统治者只是把设置海关和征收关税看成是一种权宜之计，想通过怀柔政策避免与他国的争端。清朝的关税制度与明朝差别不大，但闭关锁国的政策严重阻碍了中国经济的发展，作为对外贸易政策重要内容的关税政策也一直未能在中国的经济发展中发挥应有的作用。19世纪鸦片战争后，西方用武力打开了中国的大门，中国的关税独立主权丧失，甚至海关的行政基本上由外国人直接管理。从总体来看，宋朝后，我国实行的是轻关税政策。
1949年中华人民共和国成立后，随着帝国主义在我国的一切特权被取消，国家开始对海关行使主权，我国新的社会主义自主关税制度取代了旧中国的半封建半殖民地的关税制度。从此，关税成为维护社会主义主权和国家利益的工具和鼓励对外贸易发展、保护国内工业发展、增加财政收入的重要手段。我国先后制定了进出口关税税则和关税条例，并根据实际情况制定不同的进出口税率和征免办法，以引进国内急需的原料和限制必需品的输出，这在当时起到了积极作用。但总体来说，由于国内外环境，国际贸易量非常小，关税制度也未有很大发展。
一、改革开放后的关税管理制度的改革(1978—2001年)
从1978年改革开放开始，我国外贸体制发生了重大的变化，关税制度也开始了较大的改革。总的来说，改革遵循着以下几点原则：(1)降低关税水平，理顺税率结构；(2)扩大征税税基，稳定进口税收；(3)削减税率峰值，实行适度保护。
(一)20世纪80年代的关税管理制度改革
1982年1月，我国对关税作了以下的一些调整：降低了一些工业原料和原料生产品的进口税率；调低一些国内要求大力发展的短线产品和所需机械设备及零部件的进口税率；提高部分机械设备的进口税率。1985年，我国关税制度又作了一次重大的改革，采用了海关合作理事会商品分类目录，大幅度降低了进口税率。20世纪80年代这两次关税制度改革是根据我国实行对外开放、对内搞活的发展方针制定的重大决策，在保护和发展我国经济，扩展对外贸易，促进产品出口，保证国家关税收入等方面产生了重要的作用。
(二)20世纪90年代的关税管理制度改革
20世纪90年代是我国关税制度大发展的时期。长期以来，我国对进口商品征收高额关税，这在保护国内工业的发展上曾起过重要作用。但高关税保护政策的弊端逐渐显现：不利于引进外国先进的技术设备；过度的保护不利于企业的发展；不利于提高人们的福利水平。同时，高关税还使得一些人走私贩私，破坏正常的外贸秩序。同时为加入WTO，我国采取的一系列大刀阔斧的改革措施使我国对外贸易进入了一个非常繁荣的时期，一个又一个的改革方案的出台也赢得了国际社会的认可与赞誉。
1991年，我国全面取消了对外贸易出口的财政补贴。1992年1月，我国降低了225种进口商品的关税税率，并取消全部进口商品调节税。1992年12月，降低了2898个税目进口商品关税税率，我国的关税算术平均税率降至42.2%。1993年12月，降低了3371个税目进口商品关税税率，使我国关税算术平均税率降至35.9%。1996年4月，降低了4900多个税目进口商品关税税率，使我国关税算术平均税率降至23%，同时取消进口商品170余项的配额许可证和进口控制措施。1997年10月1日，再次大幅度降低进口商品关税税率，降税涉及4874个税目，占我国现行税则6633个税目的73%以上，关税算术平均税率降至17%，降幅达26%。2001年1月，我国降低了3462个税目进口商品关税税率，占税则税目总数的49%。
关税水平的降低并未使我国海关关税收入降低，相反促进了对外贸易的发展。贸易额大幅上升，关税收入也随之迅速攀升。1992年征收关税收入212.75亿元，1996年达到850.7亿元。1999年我国海关税收收入创下1589.6亿元的历史记录，同比增长80.8%。这些成绩反映了我国关税和贸易体制改革的成功。
二、加入WTO后的关税管理制度的改革(2001—2009年)
我国在申请入世14年的努力中，已大幅下调了进口商品关税，从1992年的42.5%下降到2000年的15%。2001年12月11日，我国正式成为WTO的一员。
(一)与入世承诺相关的关税制度改革
入世后，我国按照WTO要求，进一步降低关税水平，消除贸易障碍。按照我国入世承诺，我国的关税制度有以下变化：
1.关税减让
与我国进行双边关税减让谈判的国家占我国对外贸易总额的80%以上。我国的主要贸易伙伴即是关税谈判的主要对手。比如，日本向我国索要了4253个商品的关税减让，在1998年完成谈判；美国与我国的谈判涉及4333个商品，1999年签订双边协议；欧盟按商品部类要求减让，2000年结束谈判。根据《中国加入世贸组织议定书》，我国关税减让如下：(1)农产品平均关税降至15%，降税后最高税率将是谷物类65%，它是关税配额外的税率类。(2)工业品平均关税降至8.9%，降税后最高税率是摄影胶卷47%；降税后小轿车的关税税率为25%。(3)信息技术产品关税在2005年降至零。(4)自加入WTO的当年起，开始履行降税义务。2004年基本履行完毕。(5)对于税则中7066个8位数商品税目，全部实行约束，未经谈判不得自行提高税率。2002年1月，我国降低了5332个税目进口商品的税率，使关税总水平下降到12.7%。经过多次调整，至2009年，我国的关税总水平已降低到9%左右。
2.修订原产地条例
2004年9月，我国公布《中华人民共和国进出口货物原产地条例》，从2005年1月1日起实施。该条例总体上依据世界贸易组织《原产地规则协议》第二条的规定，在遵守过渡期纪律的前提下制定。它包括采用肯定标准作为原产地标准、原产地预确定、原产地规则透明、中性等，而且，在具体原产地标准中基本采用了世界贸易组织《协调非优惠原产地规则》已经达成一致的主要规则，为我国履行实施《协调非优惠原产地规则》做了充分的准备。
3.加入《海关估价协议》
《海关估价协议》是WTO成员国必须加入的多边协定。我国承诺加入WTO后立即全面实施《海关估价协议》，即海关以买卖双方的实际成交价格、买方为进口货物实际支付的金额为基础进行估价。我国修改了《海关审定进出口货物完税价格办法》、《海关法》等法律法规，新的《海关审定进出口货物完税价格办法》自2006年5月1日起施行，标志着我国海关估价制度正逐步全面与国际海关估价制度接轨。
4.修改海关进出口税则
加入世界贸易组织以来，中国经济与世界经济主流融为一体，特别是近几年来，我国与越来越多的国家签订了双边自由贸易协定。为适应国际经济发展的客观需要，我国海关进出口税则由过去的两档制税率改为最惠国税率、协定税率、特惠税率和普通税率四档制税率，同时，增加设置了关税配额税率和暂定最惠国税率，以及信息技术协议项下信息技术产品的零关税。
(二)与入世承诺无关的关税制度改革
除了加入WTO的承诺，中国关税管理制度也进行了其他方面的改革。
(1)完善关税立法及相关政策，清理和理顺众多的、繁杂的关税法规、规章、办法和通知。加紧修改和制定相关的关税法律、法规。修改了《海关法》，于2001年1月1日开始施行；修改了《中华人民共和国进出口关税条例》，于2004年1月1日开始施行。把国际上通行的、符合世贸组织规则和我国入世承诺的关税措施，如季节税、滑准税、复合税、反倾销、反补贴等在法律上体现出来。同时，还清理众多的、繁杂的关税法规、规章、办法和通知。此外，还继续调整减免税政策，使其全部包括在法定性减免范围内，对所有企业一视同仁。并且让减免税政策继续发挥产业保护和促进的作用，特别是对高新技术产业和自主知识产权项目的促进作用。
(2)逐步调低出口增值税的征收税率，加速出口退税的速度，以提高我国企业的国际竞争力，增强我国海关税收及国税局的工作效率。公开地征收海关关税和进出口环节税。
(3)建立商务部网站和中国海关网站，促进了工作的规范、公正、透明和高效。同时进出口公司也可在网上办理业务，进出口贸易更方便。
(4)统一内外贸各部门为中国商务部。一直以来，关税征管的有关制度、规章、办法往往是政出多门。多头管理造成政令不一、政出多门的缺陷，不仅与国际通行的设有统一的主管外贸部门的国际惯例不一致，也直接与《对外贸易法》相抵触。我国对关税配额的管理就是一个典型的例子：对一般商品(指非机电产品)的进口配额管理和特定登记管理，由计划部门负责；某些机电产品的配额管理，由国务院机电产品进出口管理部负责；实行进口配额管理的商品均实行进口许可证管理，少数商品实行非配额许可证管理，由外贸部门负责。2004年以来，逐步改由商务部和海关统一负责，基本解决了这一体制管理问题。
三、我国关税制度改革的方向
我国现行的关税政策，从整体上讲是适合我国国情的，对促进经济发展、保护国内有关产业，起到了很大的作用，但还是存在些许问题。
(一)我国现行关税制度存在的问题
1.我国的名义关税税率偏高，而实际关税税率要比名义关税税率低
我国的名义关税水平还偏高，2009年我国的关税总水平还只降到9%左右。即使我国关税总水平在2005年底达到我国“入世”谈判中所承诺的要求，我国也仍然是高关税国家。所以我国在今后的几年里，仍要大幅削减关税税率。
上面提到的我国的海关关税水平较高，那只是名义税率。实际上我国各海关在关税征收具体操作中，在中央政府或地方政府甚至企业的影响下，存在着不少不规范操作，不按规章减免税的情况。这一方面使得国家关税税收流失，另一方面也使得我国的实际关税水平明显低于名义税率。
2.我国的出口产品增值税率偏高
出口产品增值税率高达17%，增加了企业的负担，而西方国家却比我国低得多，一般只实行2%～5%的税率。降低出口增值税率，明显有利于减轻我国进出口企业的资金负担。
3.在出口退税过程中，仍然存在着不少问题，增加了企业的负担
由于征收与退税不是同一主体，所以在出口退税时难免会出现这样那样的问题，如有些不法分子骗取出口退税，海关与国税局之间的政策或做法有时也不够协调。由于20世纪90年代中期以前征收与退税不是同一主体，技术手段落后等导致骗取出口退税相当严重，导致国家征收的出口增值税款入不敷出。海关、银行、外汇管理局以及国税局在1998年联网，完成了全国范围的庞大的金网工程、金关工程，我国海关及国税局的税收征管工作也在不断完善。与上面所提到的骗税问题有关，出口退税过程中的拖欠税现象也相当严重，在很大程度上占用了企业的资金，制约了企业的生产经营。不少地方甚至存在有些企业两三年都拿不到退税的情况。这对企业的资金实力、出口备货能力、企业的出口竞争力都产生了不小的负面影响。
4.海关估价与WTO《海关估价协议》还存在着不小的差距
我国海关估价的方法过于简单，人员数量偏少，人员整体素质有待进一步提高。在进口过程中，存在着企业价格瞒骗的情况，有的地方还比较严重，这使得国家关税税收功能不能正常发挥，让某些违法者占了便宜，对其他合法进出口企业是不公平的，而且使得国家税收大量流失。
5.在我国关境内，海关关税征收还存在不规范、不透明、效率不高的问题
这主要表现在海关及有关部委的文件、通知过多，而正式的法律、法规偏少(即全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的法规)。海关在关税征收过程中，存在着欠规范、不透明的减免现象。这就造成有些企业从中收益，可以得到非法定减免税，即政策性减免和临时性减免。正如前面减免税部分所提到的，在讲规则和法治的市场经济中，海关税收减免一定要在法定性减免的范围之内。不规范、不透明，都是有悖公平、公正、公开原则的。对于需要扶持的大型国企，也应在国家关税税收法律规定的范围内，不得给予特殊待遇，否则是对其他类型企业的不公平。即使是“三资”企业也不应实行超国民待遇。海关关税要建立一套规范、透明和高效率的法律体系，只有这样，我国才能实行真正公平、统一的关税制度。
(二)我国关税制度改革的方向
1.逐步调整和取消不当的减免税，使关税的名义税率和实际税率大体相当
改革开放以来，为了有效吸引外资，优化企业的资源配置，我国政府颁布了一系列的关税优惠政策和措施，这在当时的情况下，确实起到了十分重要的作用，但是依据我国现实经济发展的态势以及WTO的要求，必须对关税的优惠政策作出适当的调整和修正。如1992年，我国进口加权平均关税为32.7%，而关税收入与进口额的比不足4.8%。1997年，进口关税的加权平均税率为13.3%，而实际税负不足3%。这些数据已说明减免关税措施的不当运用，既使我国关税收入蒙受了损失，又使世界认为我国为高关税壁垒的国家，这对我国的进一步改革开放，融入世界经济体系是极为不利的。加大对减免税措施的调控，取消不适当的减免税，扩大税基，降低名义税率，使关税负担名实一致，争取关税改革的双赢、多赢的局面。
同时，清理税收减免、统一税收、公平税负、扩大税基不仅符合国际通行惯例，而且也是真正发挥关税作为主要调节手段的必要条件。虽然，从我国目前的情况来看，关税的减免优惠仍有不可替代的作用，但是从国际范围来看，关税减免政策的实施，不符合国民待遇原则。国民待遇原则是当今世界各国在经贸活动中普遍遵守的一项原则。该原则的基本含义是指各国之间相互保证给予另一方的自然人和法人在本国境内享有与本国自然人、法人同等的待遇，既不应有歧视性的“低国民待遇”，也不必有特别优惠的“超国民待遇”。我国的这种“超国民待遇”，既不符合国际经贸惯例，也违背了世界贸易组织的规则。从国内的角度来看，过多的关税减免，不符合公平竞争原则。享受减免关税待遇的国内企业主要集中在各种类型的特区和沿海城市，虽然这些企业对推动当地经济发展起到了积极作用，但其增长却在很大程度上受益于政府的优惠政策。这些优惠政策应逐步取消。
2.应充分发挥关税配额的作用，有效地发挥关税调节经济的作用
关税配额制度是国际通行的惯例，它和进口数量关系密切相关，在一定数量内进口实行低关税，超过规定数量就实行高关税。关税配额实际上是一种数量渐进式的制约措施，有较大的灵活性，对于必要的数量实行低关税，对于超过一定数量的进口则实行高关税，虽然关税高了，但还是允许进口，体现了关税杠杆的调节作用。这种办法许多国家都采用，WTO也没有对其采取限制。这一措施既可以控制总量、增加收入，又可适度保护，特别是它比较公开透明，又符合国际惯例，所以我国在WTO的规则下，要充分运用关税配额，有效地发挥关税调节经济的作用。
3.优化关税有效保护结构，对不同行业不同层次的产品提供不同水平的保护
WTO倡导自由贸易，但并非排斥一切关税保护。据有关条款规定，当一个国家在国际收支中出现重大困难时，或者当一个国家的“幼稚产业”在国外进口产品冲击下面临重大困难时，缔约国一方尤其是发展中国家可以利用关税手段对国内工业进行保护。这种保护的有效性不再是看税则上所定税率的高低，更应着眼于生产过程中的真实情况，即对投入品的关税越低，则对产成品的有效保护水平越高，反之就会形成负保护。根据关税有效保护的要求，合理的进口税税率结构应该是按照原材料、半成品、产成品逐步由低到高、形成梯度保护，利用这一结构对不同行业的生产和不同层次的产品提供不同水平的有效保护。
同时，对幼稚工业的保护应该强调随时间推移而逐步减少甚至解除保护，具体选择那些能代表世界经济发展方向，以及本国潜在的学习曲线的上涨幅度大于外国的学习曲线的上涨幅度的行业。如我国纺织工业是国际竞争能力较强、国际市场份额很大的成熟性行业，应逐步撤销过度的贸易保护。我国耐用消费品的进口替代始于20世纪80年代，经过10余年的发展已形成相当规模的生产能力，从国内市场上看，耐用消费品已经形成买方市场，已经由幼稚走向成熟。在贸易的发展战略上应作出调整，尽快向出口导向型发展，耐用消费品对传统轻纺产品的出口替代，有助于实现出口产品结构升级。提高对资本、技术密集型产业最终产品生产者的有效保护，不仅能削弱外国产品的竞争能力，还将有许多间接利益和有利的影响。因此，中国政府应大面积调整进口商品的税率结构，全面审查各税则中的商品关税税率，对那种几乎不进口的商品和那些即使进口也对国内相关工业构不成威胁的商品大幅度下调关税税率，使整个关税结构调整到较合理的水平上。
4.进一步规范非关税措施政策
WTO要求各成员国规范非关税措施管理行为，避免对一种商品实施多种贸易保护措施。但是，目前我国仍对一些产品同时以高关税、进口配额以及进口许可证等形式进行管制，事实证明这样效率并不高。今后要努力减少交叉保护，进一步减少配额、许可证管理的商品范围，尽可能用进口关税配额取代过去的多重保护，并使用全球配额方式，使配额、许可证管理的商品税目占进口总税目的比重维持在2%左右。值得一提的是，目前在逐步取消全球多边贸易的关税壁垒情况下，国际贸易的环境准则已提上议事日程，凡是不符合环境标准的物品将不准进口和出口。“环境标志”将成为最大的非关税贸易壁垒——“绿色壁垒”。我国作为一个发展中国家，要健全环保法规特别是与经贸有关的法规，强化贸易环境执法。同时，我国应适应这一绿色潮流，改造产品设计、包装，增加环保因素，努力达到各种技术、安全、环境标准，并开发环保成本低、质量优，符合国际环境标准的绿色产品，以适应绿色消费的需求。
本章小结
海关管理是一国行政机构依照本国海关法及有关法律、行政法规，对进出本国关境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品进行的监管，征收关税和其他税费，查缉走私等活动。关税制度则是一国海关管理制度的核心制度，是关税政策的具体化、法制化，主要由关税的征收制度、减免制度、退补制度、缴纳制度、纳税争议复议等制度构成。关税制度与进出口许可制度、进出口检验等制度共同构成了国家管理进出口货物与物品的行政管理制度体系。
思考题
1.海关的职能是什么?
2.试述海关管理的法律依据。
3.什么是报关企业的异地备案?
4.试述通关的基本程序。
5.我国为履行“入世”承诺，对关税制度主要进行了哪些改革?