第二节 海关报关与通关制度
一、我国报关制度的发展
中华人民共和国成立初期，绝大多数报关业务由报关行或海关事务经纪人来完成。但随着国营进出口公司在对外贸易中逐步占据主导地位，海关作业制度的简化，开始了外贸公司的自行报关，尤其是自1953年开始实行《进出口贸易许可证办法》后，海关凭经贸主管部门签发的进出口许可证进行监管，报关均由各外贸公司单独直接办理。“文化大革命”期间，报关制度几乎被取消。1972年海关恢复了部分对进出口货物的申报查验职能。
党的十一届三中全会以后，我国实行了改革开放政策，海关的进出境监管职能尤为突出。从1980年起，我国海关恢复了外贸公司进出口货物全国统一的报关制度，启用了新格式的《进口货物报关单》和《出口货物报关单》。这些外贸公司获得了对外贸易进出口经营权，即意味着自动取得了进出口报关资格。因此，自1980年到1985年上半年间，海关对报关单位的确认，主要通过审查其是否具有经国家经贸主管部门批准的进出口经营权。20世纪80年代中期，我国对经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等实行关税优惠政策。在这些地区，设立海关报关业务的机构愈来愈多，报关业务急剧增加。为提高报关工作质量，严防违规、走私、偷逃税款等不法行为，海关总署于1985年2月制定了《中华人民共和国海关对报关单位实施注册登记制度的管理规定》。这一规定明确了所有报关企业必须到海关注册登记，未注册登记的，无报关权。
1987年7月1日颁布实施的《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》)首次以国家法律的形式对报关注册登记、报关企业、代理报关企业、报关员的管理作了规定，为我国报关管理制度的完善发展提供了坚实的法律基础。随着我国对外开放的继续深化和外贸体制的进一步改革，海关总署在1988年报关自动化工程试点成功和1992年《商品名称及编码协调制度》顺利实施的基础上，为更好地适应改革开放的形势并加强对进出口货物报关单位和报关员的管理，于1992年9月制定了《海关对报关单位和报关员的管理规定》，明确提出报关制度的改革方向是报关专业化、社会化和网络化；支持、鼓励和扶持专业报关企业。
1994年10月24日，海关总署以第50号总署令发布了《中华人民共和国海关对专业报关企业的管理规定》，自1994年12月1日起施行。1995年7月海关总署颁布《中华人民共和国海关对代理报关企业的管理规定》，自1995年9月1日起施行。这是海关对专业报关企业、代理报关企业实施全面管理的重要法规，标志着我国开始参照国际上海关报关的通行做法，大力培育和发展专业报关行或报关公司，走报关专业化、社会化的道路。
为加强报关员管理，维护报关秩序，规范报关行为，1997年4月8日，《中华人民共和国海关对报关员的管理规定》公布实施。《报关员资格全国统一考试暂行规定》于1997年7月1日起实施。该规定对报关员的资格审定、注册和年审、权利、义务和法律责任等提出了明确要求。且自该规定实施之日起，海关实行报关员资格全国统一考试制度。这一制度是我国报关管理制度的一项重要改革，是提高报关质量和提高企业经济效益的一项重要措施。
2000年7月8日，第九届全国人大第十六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国海关法〉的决定》。新《海关法》以法律的形式明确规定了向海关办理报关纳税手续的企业、单位及人员的主体资格，报关企业及其委托人的法律地位和法律责任，企业的报关注册登记，报关从业人员资格，报关单位和报关人员的业务守则等内容，将我国的报关管理制度进一步法制化和规范化，使我国的报关管理更加适应外贸体制改革的需要与中国加入WTO的要求，标志着我国报关管理制度走向完善。
二、海关对报关企业和报关员的管理制度
报关制度是报关单位及报关员向海关申请办理通关手续的操作规则，也是报关单位及报关员报关行为的规范准则，是国家进出口政策、法规得以正确贯彻、执行的根本保证。也是国家进出口关税、海关代征税及时入库的重要保障。《海关法》第六条规定：“进出口货物，除另有规定的外，由海关准予注册的报关企业或者有权经营进出口业务的企业负责办理报关纳税手续。上述企业的报关员应当经海关考核认可。”具有进出口经营权的企业是否具备向海关报关的条件，能否遵守海关规定，如何对其违法行为进行处理，属于海关报关管理的范围，是海关作为国家行政执法部门的权限。
1.报关注册登记制度
报关注册登记，又称海关注册登记，是指进口货物的收货人、出口货物的发货人或他们的代理人向海关提供规定的法律文书，申请报关资格，经海关审查核准，准予办理报关业务的管理规定。海关批准企业办理报关注册登记，就等于企业已获取报关权。报关权与经贸管理部门授予企业经营进出口业务的经营权在性质、作用、所需条件和审批授权机关等方面都不同。经贸管理部门批准企业经营进出口业务，不代表企业享有报关权。报关权是海关授予企业的特有权利。
2.异地报关备案制度
已在所在地海关办理了报关注册登记的报关企业，为取得在其他海关所辖关区报关的资格，而在有关海关办理报关备案的审批手续的海关管理规定。经批准在异地报关备案的报关企业，可以在准予异地备案地海关所辖关区内各口岸办理报关手续。经济特区的企业可以在特区外的海关办理异地报关备案手续，并可办理经国家批准经营商品的出口报关业务。但对进口商品和国家统一经营的出口商品，除海关总署已通知在全国海关或在部分口岸报关的以外，目前仍只限在该特区内报关。
3.报关单位的年审制度
在海关办理了报关注册登记、异地报关备案登记手续的报关企业应主动在主管海关指定的时间办理年审手续。报关企业向报关注册地海关提出年审申请，提交《年审报告书》和有关文件资料，由海关对其报关资格进行年度审核，以确定企业是否具备海关管理规定的继续开展报关业务的条件。
4.报关企业的变更登记
已办理报关注册登记的报关单位，有关登记事项，如报关单位名称、企业性质、法定代表人(负责人)、注册资本、经营范围等在海关注册登记的内容发生变更，应当自政府主管部门批准变更后在规定的时间内向注册地海关办理变更登记手续。
5.报关企业的注销登记
报关企业在解散、破产或经营期限到期时，应持原批准成立的上级机关的有关批复文件向原报关注册地海关申请办理注销登记。原报关注册地海关收回并注销原签发的《注册登记证明书》。
6.海关对报关员的管理
符合条件的申请人考取了《报关员培训结业证书》后，可向海关申领《报关员证》，经进出口单位所在地海关对上述单证审查认可后，可发给申请人《报关员证》，申请人即成为报关员。报关员也需向海关进行登记和年审，报关员有违反《海关法》的行为并受到海关按照《海关法》和《海关法行政处罚实施细则》规定处理的，3年内不得重新申请报关员注册。
三、海关通关制度
通关是指进出境运输工具的负责人、货物的收发货人或其代理人、物品的所有人向海关申请办理货物的进出境手续，海关对其呈交的单证和实际进出口货物依法进行审核、查验、征收税费、批准进口或出口的全过程。
(一)进出口货物通关制度
进出口货物的通关制度可分为申报、查验、征税、放行四个制度。
1.进出口货物的申报制度
申报，即通常所说的“报关”，是指进口货物的收货人、出口货物的发货人或者他们的代理人在进出口货物时，在海关规定的期限内，以书面或者电子数据交换(EDI)方式向海关报告其进出口货物的情况，并随附有关货运和商业单据，申请海关审查放行，并对所报告内容的真实性、准确性承担法律责任的行为。申报与否，包括是否如实申报，是区别走私与非走私的重要界限之一。
海关在接受申报时，将严格审核有关单证，审核单证是海关监管的第一个环节，它不仅为海关监管的查验和放行环节打下了基础，也为海关的征税、统计、缉私工作提供了可靠的单证和资料。海关审单的主要任务是确认报关企业及报关员是否具备报关资格，有关证件是否合法有效；报关时限是否符合海关规定，是否需征收滞报金；货物的进出口是否合法，即是否符合国家有关对外贸易法律、法规的规定；报关单证的填制是否完整、准确，单证是否相符、齐全、有效；在《加工贸易登记手册》上核对并登记加工贸易合同的进出口数据；确定进出口货物的征、免税性质。
目前，海关接受申报的方式一般有三种，即：口头申报、书面申报和电子数据交换(EDI)申报三种，其中后两种是常用的申报方式。为保证申报行为的合法性，海关在进出口货物的申报资格、申报时间、申报单证、申报内容等方面均作了明确规定，把申报制度以法律的形式固定下来。
2.进出口货物的查验制度
查验是指海关在接受报关单位的申报后，依法为确定进出境货物的性质、原产地、货物状况、数量和价值是否与货物申报单上已填报的内容相符，对货物进行实际检查的行政执法行为。查验是国家赋予海关的一种依法行政的权力，也是通关程序中一个必不可少的重要环节。根据《海关法》第二十八条的规定，进出口货物，除经收发货人申请，海关总署特准可以免验的以外，都应当接受海关的查验。
海关查验的目的，一是通过核对实际进出口货物与报关单证来验证申报环节所申报的内容是否一致，通过实际的查验发现申报审单环节所不能发现的有无瞒报、伪报和申报不实等走私违规情事或其他问题。二是通过查验可以验证申报审单环节提出的疑点，为征税、统计和后续管理提供可靠的监管依据。进口货物的税则归类号列及适用税率、申报的到岸价格海关是否接受，均决定于查验的结果，如查验后发现申报不实，税则归类及海关估价不当，不仅适用的税率可能发生差错，且估价也可能过高或过低，致使税负不公，从而使国家或进口货物的收发货人蒙受损失。
3.进出口货物的征税制度
海关根据国家的有关政策、法规对进出口货物征收关税及进口环节的税费，以保证国家税收收入及时入库。
4.进出口货物放行制度
放行是指海关接受进口货物的申报，经过审核报关单据、查验货物、征收税费后，对进出口货物作出结束海关现场监管决定的工作程序。货物、物品需经海关放行后，方可提取或装运出境，有关运输工具经海关放行后方可驶离海关。对于无税费的货物，一般只要单证齐全，原则上经查验即可放行。对于应税货物、物品和应征吨位的船舶，必须由海关征收有关税费以后才能放行。
放行环节，是海关对整个监管过程进行复核作业的重要环节。通过复核，可以发现和弥补审单、查验中的差错，避免造成不良的社会影响和经济损失。海关对进出境的货物，运输工具和物品的放行原则，根据不同的性质和情况，可分别采取正常放行、担保放行和信任放行等方式。正常放行是对货物先征税后放行，这是最基本的放行方式。担保放行是海关暂不征收关税，而是以接受担保的形式给予放行，包括缴纳保证金和提交保证函两种形式。信任放行是指海关对一些资信好的企业的进出口货物，允许其先放行、后定期或分批申报和缴纳关税的一种新型的放行形式。采取信任放行，海关应对企业的通关信用状况进行跟踪监测，定期评估，发现问题，海关可随时作出处理，直至取消信任放行。
(二)保税进出口货物的通关制度
保税货物的一般含义是指进入一国关境，在海关监管下未缴纳进口税费，存放后再复运出口的货物。《海关法》第五十七条对“保税货物”的定义是：“经海关批准未办理纳税手续进境，在境内储存、加工、装配后复运出境的货物。”保税货物的通关与一般进出口货物不同，它不是在某一个时间上办理进口或出口手续后即完成了通关，而是从进境、储存或加工到复运出境的全过程，只有办理了这一整个过程的各种海关手续后，才真正完成了保税货物的通关。
保税货物，海关不仅有审核权，还有批准权。进境货物可否保税，要由海关依据国家的有关法律、法规和政策来决定批准，然后才能保税进境，这是保税监管的一个十分明显的特征。保税货物在进境地海关不办理纳税手续就可以提取，但货物最终复运出境或改变保税货物特性按货物不复运出境的实际性质申报时办理纳税手续。
保税货物的海关监管无论是时间，还是地点，都必须延伸。从时间上说，保税货物在进境地被提取，不是海关监管的结束，而是海关保税监管的开始，一直要监管到储存、加工、装配后复运出境或者办结正式进口海关手续为止。从地点上说，保税货物提离进境地口岸海关监管场所后，凡是该货物储存、加工、装配的地方，都是海关监管该保税货物的场所。海关对保税货物监管的期限包括两部分，一部分是进境货物经海关批准准予保税的期限；另一部分是保税货物所有人向海关申请核销的期限。
保税货物进出口报关，海关既盖“放行章”，也执行放行程序。但是，保税货物的这种放行，不是结关，只是整个监管过程的一个环节。保税货物是核销结关。核销是保税货物监管的最后一个环节。核销才是保税货物结关的标志。
(三)非贸易性物品的通关制度
非贸易性物品，是指与贸易性货物和运输工具相区别而言，物品系供个人自用或馈赠性质，而非买卖经商之物，《国际海关公约》对个人物品也规定“不包括进出口商业性物品”。由于物品在海关监管中不仅是监督管理的直接对象，它还反映了一定的社会经济关系，物品本身不会自行进出境，所以在阐述各种监管物品的同时，必然由物及人，必须涉及该物品的所有者或有关的人。
由于非贸易性物品具有涉及面广、情况复杂、政策性强，时间紧迫等特点，对进出境非贸易性物品的监管，必须全面贯彻“坚持自用原则，照顾合理需要，防止走私漏税，加速物品验放”的方针。
(1)“坚持自用原则，照顾合理需要”是海关对进出境非贸易性物品监管的一项最基本的方针。由于非贸易性物品所指是非商业性的，因此必须具有“自用”这一特性。自用的定义，从海关管理角度来看，应指监管对象所涉及的各类型的人本人自用、馈赠亲友而非为出售或出租的直接需要。也即自用、家用、馈赠的需要，均属“自用”范围。
坚持自用原则，其作用在于保护国内生产，增加国家税收，保证国内市场供应，并防止投机牟利。但由于监管对象所涉及的各种类型的人身份、职业、环境、条件各异，而其国内或国外亲属的需求也各不相同，由此造成对“自用”的解释上下幅度很大，海关在掌握上应做到对外大体一致。因此在坚持“自用”的前提下，还要受“合理数量”的限制。合理数量的定义，如以旅客为例，是海关根据其旅行目的和居留时间所规定的正常数量，也即是说，合理数量的确定，是根据不同对象，不同情况，从大多数监管对象在一般情况下的正常合理需要出发，从维护国家整体利益出发和考虑的。为了掌握好标准，海关对各类旅客，出国人员，运输工具服务人员、邮递物品等，都规定了具体的征免税限量，通称“限量表”。为体现这一原则，对“限量表”的理解、掌握不能“一刀切”，机械地按“限量表”规定的征免税限量验放，而要注意从实际出发，对监管中遇到的特殊情况、合理要求，应给予特殊处理，适当灵活掌握。
(2)“防止走私漏税，加速物品验放”是海关对进出境非贸易性物品监管方针的另一方面。为了防止走私漏税，维护国家整体利益，海关查禁走私职能在这项监管工作中是非常重要的，在放宽政策的同时，不能给不法分子以可乘之机，对国家和人民产生危害，影响国家外汇收入和市场管理，给国家建设带来不利影响。
多年来的监管实践情况表明，在旅客、收寄件人及各类物品的所有人中，正当守法者占大多数，搞走私违法的是极少数。因此，对非贸易性物品监管，一方面，不能只考虑查私，而采用细查细验；特别是旅检现场，不能搞“人人过关、件件过筛”，必须区分对象，突出重点，按照大的管住，小的放宽；前面放宽、后面管严的原则，合理调整布局流程及作业手续，使手续进一步简化，工作效率进一步提高；另一方面，要使监管手段与科技、情报手段结合，进一步加强调查研究，加强对走私活动的查缉，严厉打击大要案。对工作中出现的新情况、新动向、新问题，必须经过经常的、艰苦的、认真的调查研究，摸清情况，掌握其规律特点，对社会情况、走私动态、走私对象、走私物品、走私手法等做到心中有数，有的放矢地采取措施，做到既能狠狠打击重大走私违法活动，又能最大限度地给正当往来者以最大的方便。
四、通关制度的改革
所有进出口货物，都必须向海关申报以办理通关手续。一切对外贸易活动，不论进口还是出口，不论享受的关税待遇如何，通关是它们的共同义务。为了适应国家改革开放的形势，既要最大限度地方便合法进出，促进国家经济的发展；又要最大限度地打击走私违法活动，保证国家改革开放的顺利进行。海关管理工作在陆运货物通关、海运货物通关和旅客行李物品通关制度上采取了一系列的改革措施。
1.陆运货物通关制度的改革
针对陆运货物批次多、进出频繁、时间紧、流量大的特点，为适应陆路进出境货物和运输车辆的高速增长，缓解口岸压力，我国海关对陆运货物通关制度采取如下改革措施：一是实行货物分流，将部分进口货物监管至二线办理海关手续；二是实行分片管理，用转关办法将货物监管至企业主管海关验放；三是实行集中报关，即对通关货物先在口岸通道上凭汽车载货清单验放，事后由企业按月汇总向海关办理报关手续；四是实行境外预申报制度。这样把境外、口岸、内地海关的管理有机地结合起来，使海关监管科学化、高效化，使通关手续更加简便合理。
2.海运货物通关制度的改革
原有通关模式是进出口企业或报关行向进出境地海关或主管海关进行书面申报，现场海关采用人工审核和按职能分条块作业对书面单证进行审核后办理有关手续。原有制度操作环节多，通关速度慢，管理资源重复投入，影响通关效率。改革后的海运货物通关制度通过计算机联网实现进出口企业或报关企业向海关的EDI电子申报，海关通过计算机系统对EDI电子报关数据进行自动或人工重点审核，并通过EDI网络反馈审核信息，涉及进出口商品管理的有关批准文件和需征收的税费也可通过EDI网络与行政管理机构和银行等实行批件的自动核注及税费的电子自动划账。实现海关与企业、船代、货代、报关行、港务、银行、税务及经贸、卫检、动植检、商检等管理部门的计算机联网，逐步实现业务处理的无纸化；在业务管理上，减少作业环节，实现对进出口货物数据的集中管理。加快通关速度。
3.旅客行李物品通关制度的改革
海关不仅对进出境货物要进行监管验收，对进出境旅客携带的行李物品也要进行监管验放，两者都要办理通关手续。前者是贸易性的，后者是非贸易性的。由于后者的通关具有空间狭小、时间短暂、对象复杂、物品零星分散等特点，海关进行监管验放的难度比前者更大。因而旅客行李物品通关制度的改革存在较大难度。改革开放以来，已进行了几次重要改革，废除了“人人办理申报”、“件件行李过机”的做法，实行了无须向海关办理验放批注手续、无须向海关办理纳税手续的旅客可径直通关，海关只对极少数旅客携带的行李物品进行抽查的检查模式。