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海关是国家发展到一定阶段的产物。在一个国家的国家机器和政治制度比较完备，对外经济交往日益增多的情况下，管理进出境人员与货物的关卡机构便开始建立。我国海关产生于西周，最初各国设关是出于军事和国防需要而征收税费。到了资本主义时期，海关成了各国实行贸易保护政策的工具，通过征收高额关税，保护本国工业和市场。一国海关管理的主要作用是促进对外贸易和本国经济的发展。

一、中国海关的性质

国家以立法的形式明确规定了中国海关的性质与任务。《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》)规定：“中华人民共和国海关是国家的进出境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他业务。”

海关的性质可以从以下三个方面来理解。

(1)海关是国家的监督机关，代表国家依法独立行使监督管理权，是国家上层建筑的组成部分，海关的权力授自国家。海关对外维护国家的主权和利益，对内体现国家、全社会的整体利益，而不是代表某个地方或者某个部门的局部利益。

(2)海关实施监督管理的范围是进出关境的活动。海关进行监督管理的对象是所有进出关境的运输工具、货物、物品。

关境也称为关税领域，是世界各国普遍采用的概念，指适用于同一海关法或实行同一关税制度的领域。关境是各国政府海关管辖内的并要执行海关各项法令和规章的区域。在一般情况下，关境的范围等于国境。但有些国家境内设立经济特区，而经济特区不属于关境范围之内，这时，关境就比国境小。有些国家相互间缔结关税同盟(如欧盟)把参加关税同盟国家的领土连成一片，在整个关税同盟的国境范围内设立关境，这时的关境就比国境大。关境同国境一样，包括其领域内的领水、领陆和领空，是一个立体的概念。

我国的关境范围是除享有单独关境地位的地区以外的中华人民共和国的全部领域，包括领水、领陆和领空。目前我国的单独关境有中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区和中国台湾地区的单独关税区。在单独关境内，各自实行单独的海关制度，因此，我国的关境小于国境。本教材所称的“进出境”除特指外均指进出关境。

(3)海关是一个行政执法部门。我国的国家机关包括享有立法权的立法机关、享有司法权的司法机关和享有行政管理权的行政机关。海关是国家行政机关之一，是我国最高国家行政机关——国务院的直属机构。海关代表国家依法独立行使行政管理权。海关通过法律赋予的权力，对在特定范围内的社会经济活动进行监督管理，并对各种违法行为依法实施行政处罚，以确保这些社会经济活动按照国家的法律规范进行。

海关事务的立法者为全国人民代表大会及其常委会以及国家最高权力机关的最高执行机关——国务院。除此以外，海关总署可以根据法律和国务院的法规、决定、命令制定规章，作为执法依据的补充。省、自治区、直辖市人民代表大会和人民政府不得制定海关法律规范，所制定的地方法规、地方规章也不能成为海关执法的依据。

二、中国海关的职能

《海关法》明确规定海关有四项基本任务，即监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私和编制海关统计。

监管是海关最基本的任务，是海关运用国家赋予的权力，通过进出口企业备案、审核单证、查验放行、后续管理、违规处理等环节，对进出境活动实施有效的监督管理。同时还要执行或监督国家其他对外贸易管理制度的实施，如进出口许可制度、外汇管理制度、进出口商品检验、检疫制度、文物管理制度。其目的在于保证一切进出境活动符合国家政策和法律的规范，在政治、经济、文化道德、公众健康等方面维护国家主权和利益。

根据监管对象的不同，海关监管分为货物监管、物品监管和运输工具监管三大体系，每个体系都有一整套规范的管理程序与方法。

在海运监管中，当属对货物的监管数量最多、涉及面最宽、情况最复杂。因此《海关法》对不同性质、不同状态的货物规定了不同的海关监管措施。一般贸易货物进出境监管，可分为进口货物与出口货物、许可证管理货物、应税货物、限制进出口货物、禁止进出口货物的监管；特殊贸易货物进出境监管，可分为加工贸易货物、保税货物(保税区、保税仓库、保税工厂、保税商店的货物)、暂时进出口货物、过境、转运和通运货物的监管。

进出境物品通常是非贸易性物品，所以应当以自用、合理数量为限。携带、邮寄国家限制进出境物品、应税物品的，应当向海关申报，接受海关查验。任何人不得携带、邮寄国家禁止的进出境物品出入关境。

3.运输工具监管

进出境运输工具是指以载运人员、货物、物品进出境的各种船舶、车辆、航空器和驮畜。进出境运输工具必须向海关申报，并接受海关检查。

征税是海关的另一项重要任务。海关依据《海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》以及其他有关法律、行政法规，进行征收关税和进口环节海关代征税工作。海关通过执行国家制定的关税政策，对进出口货物、进出境物品征收关税，起到保护国内工农业生产、调整产业结构、组织财政收入和调节进出口贸易活动的作用。《海关法》明确将征收关税的权力授予海关，由海关代表国家行使征收关税的职能。因此，未经法律授权，其他任何单位和个人均不得行使征收关税的权力。

海关征税的种类有：关税(进口关税、出口关税，以及进口反倾销税、反补贴税、保障性关税、报复性关税等)和其他税费(代国税系统征收增值税、消费税，代交通部征收的船舶吨税等)。进口货物、物品在办理海关手续放行后，允许在国内流通，应与国内货物同等对待，缴纳应征的国内税。

查缉走私是海关为保证顺利完成监管和征税等任务而采取的保障措施，是海关依照法律赋予的权力，在各监管场所和设关地附近沿海、沿边规定地区内，为发现、制止、打击、综合治理走私违法活动而进行的一种管理活动。

触犯《海关法》等海关法律法规的行为分三种：走私罪行为、走私行为和违反海关监管规定的行为。(1)走私罪行为，是指违反海关法及有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，非法运输、携带、邮寄国家禁止、限制进出口或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境，或者未经海关许可并且未缴应纳税款、交验有关许可证件，擅自将保税货物、特定减免税货物以及其他海关监管货物、物品、进境的境外运输工具，在境内销售的行为。(2)走私行为，是指不构成走私罪的走私行为；构成走私罪但依法免予起诉或者免予刑罚的行为。以上两种行为由海关系统的缉私局办理。(3)违反海关监管规定的行为，是指程序上的违反海关监管规定的行为，不论主观故意与否。

《海关法》规定：“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理稽查走私工作。”这一规定从法律上明确了海关打击走私的主导地位以及与有关本部门的执法协调。海关是打击走私的主管机关，稽查走私是海关的一项重要任务。海关通过稽查走私，制止和打击一切非法进出境货物、物品的行为，维护国家进出口贸易的正常秩序，保障社会主义现代化建设的顺利进行，维护国家关税政策的有效实施，保证国家关税和其他税费的依法征收，保证海关职能作用的发挥。为了严厉打击走私犯罪活动，根据党中央、国务院的决定，国家在海关总署设立专司打击走私犯罪的海关缉私警察机构，负责对走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕和预审工作。

根据我国的缉私体制，除了海关以外，公安、工商、税务、烟草专卖等部门也有查缉走私的权力，但这些部门查获的走私案件，必须按照法律规定，统一处理。各有关行政部门查获的走私案件，应当给予行政处罚的，移送海关依法处理；涉及犯罪的，应当移送海关侦查走私犯罪缉私警察机构或地方公安机关依据案件管辖分工和法定程序办理。

根据2006年3月1日实行的《中华人民共和国海关统计条例》，海关的统计任务是以实际进出口货物作为统计和分析的对象，通过搜集、整理、加工处理进出口货物报关单位或经海关核准的其他申报单证，对进出口货物的品种、数(重)量、价格、国别(地区)、经营单位、境内目的地、境内货源地、贸易方式、运输方式、关别等项目分别进行统计和综合分析，全面、准确地反映对外贸易统计的运行态势，及时提供统计信息和咨询，实施有效的统计监督，开展进出境并引起境内物质存量增加或者减少的货物，列入海关统计；进出境物品超过自用、合理数量的，列入海关统计。对于部分不列入海关统计的货物和物品，则根据我国对外贸易管理和海关管理的需要，实施单项统计。

海关统计是海关依法对进出口货物贸易进行的统计，是国民经济统计的组成部分，是国家制定对外经济贸易政策、进行宏观经济调控、实施海关严密高效管理的重要依据，是研究我国对外贸易经济发展和国际经济贸易关系的重要资料。

1992年1月1日，海关总署以国际通用的《商品名称及编码协调制度》为基础，编制了《中华人民共和国海关统计商品目录》，把税则与统计目录的归类编码统一起来，规范了进出口商品的命名和归类，使海关统计进一步向国际惯例靠拢，适应了我国对外开放和建立社会主义市场经济体制的需要。

海关的四项基本任务是一个统一的有机联系的整体。监管工作通过监管进出境运输工具、货物、物品的合法进出，保证国家有关进出口政策、法律、行政法规的贯彻实施，是海关四项基本任务的基础。征税工作所需的数据、资料等是在海关监管的基础上获取的，征税与监管有着十分密切的关系。缉私工作则是监管、征税两项基本任务的延伸，监管、征税工作中发现的逃避监管和偷漏税款的行为，必须运用法律手段予以制止和打击。统计工作是在监管、征税工作的基础上完成的，它为国家宏观经济调控提供了准确、及时的信息；同时又对监管、征税等业务环节的工作质量起到检查把关的作用。

除了这四项基本任务以外，近几年来国家通过有关法律、行政法规赋予了海关一些新的职责，比如海关对知识产权的保护、海关对反倾销及反补贴的调查等，这些新的职责也是海关的任务。

三、海关管理的法律依据

行政法律是指由国家最高权力机关全国人民代表大会和它的常务委员会制定，由国家主席颁布的规范性文件的总称。这些法律规范明确地规定国家行政机关的组织和活动的指导思想原则、任务、管理体制、权限划分、领导制度、工作制度、管理形式和方法。行政法律是行政机关活动的准则和依据。所谓依法行政，就是依据这些法律进行行政管理，实现国家管理职能。

行政法规是指国务院为了实施宪法和法律，组织领导社会主义现代化建设，在自己职权范围内，制定的基本行政管理规范性文件的总称。

根据我国宪法和法律的规定，行政规章是指以下几种行政文件：

(1)国务院各部委规章，国务院各部、各委员会，包括一些直属机构，如海关总署、工商行政管理局、统计局等，依法制定的规范性管理文件。宪法第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

(2)地方性规章，省级人民政府及其管辖的较大的市的人民政府依法制定的管理本辖区行政事务的规范性管理文件，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关条款对此作了具体规定。

(3)国际条约，是国家及其他国际法主体间所缔结的以国际法为准，确定其相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议，也是国际法主体间互相交往的一种最普遍的法律形式。

四、海关的权力

海关权力是指国家为保证海关依法履行职责，通过《海关法》和其他法律、行政法规赋予海关对进出境运输工具、货物、物品的监督管理权力。

(一)海关权力的特点

海关权力作为一种行政权力，除了具有一般行政权力的单方性、强制性、无偿性等特征外，还具有以下特点：

《海关法》规定“海关是国家的进出境监管机构”，从法律上明确了海关享有对进出关境活动进行监督管理的行政主体资格，具有进出关境监督管理权。其他任何机关、团体、个人都不具备行使海关权力的资格，不拥有这种权力。海关权力的特定性也体现在对海关权力的限制上，即这种权力只适用于进出关境监督管理领域，而不能作用于其他场合。

海关权力是国家权力的一种，为了确保海关依法履行职责，必须保证海关拥有自身组织系统上的独立性和海关依法行使其职权的独立性。因此，《海关法》规定：“海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”这不仅明确了我国海关的垂直领导管理体制，也表明海关行使职权只对法律和上级海关负责，不受地方政府、其他机关、企事业单位或个人的干预。

海关权力的效力先定性表现在海关行政行为一经作出，就应推定其符合法律规定，对海关本身和海关管理相对人都具有约束力。在没有被国家有权机关宣布为违法和无效之前，即使管理相对人认为海关行政行为侵犯其合法权益，也必须遵守和服从。

海关职权具有优益性的特点，即海关在实行职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。行政优先权是国家为保障海关有效地行使职权而赋予海关的职务上的优先条件，如海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。行政受益权，是指海关享受国家所提供的各种物质优益条件，如中央财政经费等。

(二)海关权力的内容

(1)检查进出境运输工具，查验进出境货物、物品；对违反本法或者其他有关法律、行政法规的，可以扣留。

(2)查阅进出境人员的证件；查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人，调查其违法行为。

(3)查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料；对其中与违反本法或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的，可以扣留。

(4)在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留；对走私犯罪嫌疑人，扣留时间不超过二十四小时，在特殊情况下可以延长至四十八小时。

在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，海关在调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以进行检查，有关当事人应当到场；当事人未到场的，在有见证人在场的情况下，可以径行检查；对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留。

海关附近沿海沿边规定地区的范围，由海关总署和国务院公安部门会同有关省级人民政府确定。

(5)在调查走私案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。

(6)进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理。

(7)海关为履行职责，可以配备武器。海关工作人员佩戴和使用武器的规则，由海关总署会同国务院公安部门制定，报国务院批准。

(8)法律、行政法规规定由海关行使的其他权力。

(三)海关权力的监督

海关权力的监督即海关执法监督，是指特定的监督主体依法对海关行政机关及其执法人员的行政执法活动实施的具有法律效力的监察、督促行为。为确保海关能够严格依法行政，保证国家法律、法规得以正确实施，同时也使当事人的合法权益得到有效保护，《海关法》专门设立执法监督一章，对海关行政执法实施监督。海关履行职责，必须遵守法律，依照法定职权和法定程序严格执法，接受监督。这是海关的一项法定义务。海关执法监督主要指国家最高权力机关的监督、国家最高行政机关的监督、监察机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督、管理相对人的监督、社会监督和党的监督以及海关上下级机构之间的相互监督，机关内部不同部门之间的相互监督、工作人员之间的相互监督等。

五、海关的管理体制与机构

我国海关实行集中的垂直领导体制。海关事务，由国务院直属机构海关总署统一管理全国海关，包括海关的各项业务工作以及财务、装备配置、人员编制、机构设置、干部任免、教育培训等。为保持海关执法的统一性，不受地方政府和有关部门的干扰，各级海关“依法独立行使职权，向海关总署负责”，各地方、各部门都应当支持海关依法行政，不得非法干预海关执法活动。实行集中统一的垂直管理体制，有力地保证了海关工作对内、对外的统一性及海关监督管理职能的充分发挥和行使，符合海关代表国家行使主权，维护国家整体利益的需要。

中国《海关法》就海关的设立原则作出了明确的规定：“国家在对外开放口岸和海关监管业务集中地点设立海关。海关的隶属关系不受行政区划的限制。”国家规定，在对外开放的口岸必须设置海关出入境检验检疫机构。这一设关原则为海关管理从口岸向内地、进而向全关境的转化奠定了基础，同时也为海关业务制度的发展预留了空间。海关的隶属关系不受行政区划的限制，表明了海关管理体制与一般性的行政管理体制的区域划分无必然联系，如果海关监管需要，国家可以在现有的行政区划之外考虑和安排海关的上下级关系和海关的相互关系。

海关的机构设置与其高度统一的管理体制相适应，海关机构按三个层级管理，即海关总署、直属海关、隶属海关。直属海关由海关总署领导，向海关总署负责；隶属海关由直属海关领导，向直属海关负责。此外，还设有海关缉私警察机构。

海关总署是国务院设立的海关最高管理机构，负责统一管理全国海关机构、人员编制、经费物资和各项海关业务。海关总署还在广州设立广东分署，在上海和天津设立特派员办事处，是海关总署的派出机构。海关总署的基本任务是领导和组织全国海关正确贯彻实施《海关法》和国家有关的政策、行政法规，积极发挥依法行政、为国家把关的职能，服务、促进和保护社会主义现代化建设。

直属海关是指直接由海关总署领导的海关，负责管理一定区域范围内的海关业务。目前直属海关共有41个，除中国香港、澳门、台湾地区外，分布在全国30个省、自治区、直辖市。直属海关就本关区内的海关事务独立行使职责，承担在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业、全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责，在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。

隶属海关由直属海关领导，负责办理具体海关业务，是进出境监督管理职能的基本执行单位，一般都设在口岸和海关业务集中的地点。

4.海关缉私警察机构

海关缉私警察机构是专司打击走私犯罪活动的警察队伍。由海关总署、公安部联合组建的缉私局，实行海关总署和公安部双重领导，以海关领导为主，在广东分署和各直属海关设立分局。