第一节　财政政策

财政政策是国家干预和调节经济的主要政策之一。宏观财政政策是利用政府支出和政府税收，直接影响某些经济总量来消除通货紧缩缺口或通货膨胀缺口，以达到需求管理目标的政策。

一、财政政策的内容与运用

(一)财政政策的内容

财政政策的主要内容，包括政府财政支出和财政收入。

1.财政支出

政府的财政支出按支出方式可分为政府购买支出和转移支付。

政府购买支出主要包括两个方面:第一，政府举办公共工程的支出，如政府对社会需要而私人经济主体无力举办或私人不愿举办的公共设施和公共建筑的投资，如桥梁、高速公路、机场、港口、公园、学校、水利等建设;第二，政府管理各种社会事业的支出，包括政府因对国家安全、政府行政、科学研究、教育、文化、环境保护、卫生等管理的需要而购买商品和劳务的支出，以及向公务人员支付的薪金等。

转移支付主要是指政府不以取得商品和劳务为目的的支付。如政府的社会保障与社会救济支出;政府公债的利息支出以及对农业的补贴等。政府转移支付构成个人可支配收入的一部分。由于政府转移支付是政府收入的一项扣除，所以，通常将税收与政府转移支付之差称为净税收。

2.财政收入

财政收入主要由各项税收构成。税收按纳税方式可分为直接税和间接税。直接税是指由纳税人直接负担的税收，如所得税(包括个人所得税和公司所得税)、社会保险税、遗产税和赠与税等。间接税是指对商品和服务征收的、可以由纳税人将税收负担转嫁出去的税，如货物税、销售税、消费税、进口税等。

根据收入中被扣除的税收比例，税收可分为累进税、比例税和累退税。累进税是指按照征税对象数额的大小分为不同等级征税，征税对象数额越大税率越高。直接税通常具有累进的性质。比例税是指对同一征税对象，不论其数额多少，都按同一比例征税。间接税一般实行比例税率。收入水平不同的人，购买同样商品的税金是相等的，但间接税的税负对负税人的收入水平来说具有累退性质，即收入越多的人，税收占收入的比例越小;收入越少的人，税收占收入的比例越大。总之，税收是累进的、比例的还是累退的，取决于它从高收入者那里的征税额占收入的比例是大于、等于还是小于它从低收入者那里的征税额占其收入的比例。

(二)财政政策的运用

根据凯恩斯经济学原理，在运用宏观财政政策调节经济、进行需求管理时，政府应根据不同情况来调整政府支出和税收，采取扩张性的或紧缩性的政策措施。

具体来说，在经济萧条时期，总需求小于总供给，经济中存在失业，政府就要运用扩张性的财政政策，即增加政府支出、减少税收来刺激总需求，以实现充分就业。因为政府公共工程支出与购买的增加有利于刺激私人投资;转移支付的增加可以增加个人消费，这样就会刺激总需求;减少个人所得税(主要是降低税率)可以使个人有更多的可支配收入，从而增加消费;减少公司所得税可以使公司收入增加，从而投资增加，这样也会刺激总需求。

在经济繁荣时期，总需求大于总供给，存在过度需求，会引起通货膨胀，政府则要通过紧缩性的财政政策，即减少政府支出、增加税收来抑制总需求，以实现物价稳定。因为政府公共工程支出与购买的减少有利于抑制投资;转移支付的减少可以减少个人消费，这样就抑制了总需求;增加个人所得税(主要是提高税率)可以减少个人可支配收入，从而减少消费;增加公司所得税可以使公司收入减少，从而投资减少，这样也会抑制总需求。

经济学家将这种政策称之为“逆经济风向行事”。即在经济高涨时期抑制总需求，使经济不致过度高涨而引起通货膨胀;在经济萧条时期，刺激总需求，使经济不至于严重萧条而引起失业。20世纪50年代，美国等西方国家就是采取这种“逆经济风向行事”的财政政策，其目的在于实现既无失业又无通货膨胀的经济稳定;60年代以后，为了实现充分就业与经济增长，财政政策则以扩张性的财政政策为基调，强调通过增加政府支出与减税来刺激经济;70年代之后，财政政策的运用又开始强调微观化，即对不同的部门与地区实行不同的征税方法，制定不同的税率，个别地调整征税范围，以及调整政府对不同部门与地区的拨款和支出政策，以求得经济的平衡发展;80年代，里根政府继续实行减税政策，但开始走向供给学派，强调对生产领域减税，以增加供给。即便是在滞胀的情况下，减税也一直是美国政府奉行的主要政策。

生活中的经济学

积极的财政政策

我国从1998年始，改变适度从紧的财政政策为积极的财政政策。积极财政政策属于扩张性财政政策，但非一般扩张，是在特定的环境下特殊的扩张性财政政策。特定环境是指我国1996年国民经济实现“软着陆”后，1998年社会供求态势发生根本性变化——形成有效需求不足;且在1996－1998年7月，六次降低利率效果不明显条件下，采取的以财政政策为主的扩大内需的宏观经济政策。

我国实行的积极财政政策具有下列特点:

一是中央政府为调节经济总量和结构，采取的特定范围的扩张性财政政策，其范围是以国家财政投资为主体的经济拉动，地方财政应确保收支平衡，不得层层扩张。

二是主要扩张手段为发行国债、扩大财政赤字，增加基础设施投资以刺激经济增长，不同于发达国家的增加财政支出和减少税收的双重手段的扩张性财政政策。

三是具有明显生产性特征的扩张性财政政策，以增加基础设施投资，直接促进经济增长，不同于发达国家增加公共物品支出，间接促进经济增长。

我国实行积极的财政政策是有条件的，综合考察有四条:

一是社会总供求失衡，有效需求不足，经济增长较慢。这是实行积极财政政策的必要条件。只有在有效需求不足，消费难以启动经济时，才需要实行扩张的财政政策。

二是财政收入基础好和财政赤字不过大。这是实行积极财政政策的客观基础和前提条件。国家财政收入如查没有一定基础，财政赤字已很大，就没有资金可投，无法实行积极的财政政策。

三是国债规模合理。这是制约实行积极财政政策的基本因素。因为增发国债有客观限制，如国债规模已过大，就无法靠发行国债实行积极财政政策。

四是增加投资的物质资源约束。实行积极财政政策必须耗费一定的物力、人力资源，如无这些条件，积极财政政策不会发挥作用。

总之，具备上述条件可实行积极财政政策，上述条件变化了，就要改变或淡出积极财政政策。因此我国积极财政政策应该是一项中期政策，从1998年开始到“十五”计划的中后期逐步淡出为止。

讨论

联系实际，谈谈中国近几年积极的财政政策实施的效果如何?

二、财政政策中的内在稳定器

内在稳定器或自动稳定器是指财政制度本身具有某些内在的自动调节经济、使经济稳定的功能。当经济出现波动时，内在稳定器就会自动发生作用，减轻经济萧条或通货膨胀的程度。具有内在稳定器作用的财政政策主要包括个人所得税、公司所得税以及各种转移支付。

个人所得税和公司所得税的征收都有固定的起征点和固定的税率。因此，当经济繁荣时国民收入水平上升，个人收入和公司利润都会增加，他们所缴纳的税额就会自动增加，从而抑制了消费和投资的增加，有助于减轻由于总需求过度而引起的通货膨胀。而在经济萧条时期，国民收入减少，个人收入和公司收入都会减少，他们所缴纳的税额也就自动减少，从而抑制了消费和投资的减少，有助于减轻经济萧条的程度。

失业救济金和各种福利支出这类转移支付，有固定的发放标准。在萧条时期，随着失业人数和需要其他补助的人数增多，这类转移支付就会自动增加，有助于减轻经济萧条的程度。在繁荣时期，失业人数和需要其他补助的人数减少，这类转移支付就自动减少，有助于减轻由于需求过度而引起的通货膨胀。

经济学家认为，财政政策的内在稳定器在轻微的经济萧条和通货膨胀中往往能起良好的稳定作用，有助于稳定经济，但这种内在稳定器的作用十分有限。在萧条时期，内在稳定器只能缓和经济衰退的程度，而不能扭转下降的趋势。在繁荣时期，内在稳定器只能缓和物价上涨的程度，而不能扭转物价上涨的趋势。此外，内在稳定器具有一定的非灵活性，例如，税收易减不易增，福利费用支出易增不易减等。因此，要消除通货膨胀或通货紧缩的缺口，保证经济的稳定，还需要政府有意识地运用财政政策来调节。

三、赤字财政政策

凯恩斯主义认为，财政政策应该为维持经济稳定、实现充分就业服务。因此，在经济萧条时期，为了解决有效需求不足，克服萧条，政府应放弃财政收支平衡的旧信条，增加支出，减少税收，实行赤字财政政策。

实行赤字财政政策、扩大政府支出可通过发行公债的办法来进行。凯恩斯认为这种办法不仅是增加国民收入、解决失业问题所必需的，而且也是可能的。主要原因有:

一是，公债的债务人是国家，债权人是私人经济主体，国家与私人经济主体的根本利益是一致的，国家欠私人经济主体的债务，实际上是自己欠自己的债;

二是，政府的政权是稳定的，债务偿还是有保证的，因而不会引起信用危机;

三是，债务是用于发展经济的，这就使政府有能力偿还债务，弥补赤字，这就是宏观财政政策运用中的“公债哲学”。

政府实行赤字财政政策发行公债时，不能将公债直接卖给居民户、厂商或商业银行。这是因为如果由居民户或厂商直接购买公债，就会减少他们的消费和投资，起不到应有的扩大总需求的作用。同样，如果由商业银行直接购买公债，就会减少他们的放款，同样间接地减少支出、抑制总需求。因此，只有把公债卖给中央银行，才能起到扩大总需求的作用。具体做法是:公债由财政部发行卖给中央银行，中央银行向财政部支付货币，财政部就可以用这些货币来进行各项支出，或用于举办公共工程，或用于增加政府购买，或用于增加转移支付，以刺激总需求。中央银行购买的政府公债，可以作为发行货币的准备金，亦可在金融市场上卖出。

生活中的经济学

美国的政府债务与赤字

自20世纪80年代以来，预算赤字一直是美国经济的一个长期问题。里根总统1981年入主白宫时，曾承诺缩小政府支出和减税，但由于减少政府支出比减税还难，结果出现了大量预算赤字。1993年克林顿入主白宫时，提出第一个主磋目标是减少赤字，1995年共和党控制国会时，减少财政赤字在立法议程中占有显著位置。这两种努力极大地减少了政府预算赤字规模，但并未完全消灭赤字。如联邦政府债务从1980年的7100亿美元，增加到1995年的36000亿美元，人均政府债务达1.4万美元。如联邦政府财政赤字占GDP的比重，1992年为4.9%，1996年为1.6%。为什么强调减少赤字，反而效果不佳?主要原因是对如何减少赤字认识上的分歧。如克林顿支持增税，特别是对较富裕的人群增税，并主张温和地减少预算支出。国会中的共和党反对增税，主张减税，以刺激私人储蓄，并强调应大幅度减少预算支出以减少赤字平衡预算。

美国2001年财政年度结余720亿美元，2002年财政赤字1490亿美元，较为保守地估计，今后美国每年将有财政赤字2 000亿美元。

四、财政政策的挤出效应

所谓挤出效应是指政府支出增加所引起的私人投资或消费的相应降低，其中主要是针对私人投资的降低而言，挤出效应直接关系到财政政策作用效果的大小问题。对此问题有两种不同观点:

(一)认为存在百分之百的挤出效应

即政府增加一定数量的支出，会使同等数量的投资被减少，此消彼长，总需求仍维持不变，原因是:

第一，如果政府增加支出的资金来自于增税，则政府支出的增加与私人支出的减少是等量的。

第二，如果政府支出来自于私人举债，同样会完全排挤掉等额的私人支出，总需求仍不会增加。

第三，如果货币供给量不变，则不论政府支出和所需资金以什么方式筹集的，都会导致金融市场上利息率的提高，而对利息率十分敏感的投资需求就会相应降低。

(二)认为存在挤出效应，但挤出效应的大小要根据条件进行具体分析

第一，实行扩张性财政政策的前提条件是低于充分就业状态。此时须用增加政府支出的办法去补偿私人投资与消费的不足，由此而使国民收入增加。当生产经营企业的资本、物品在这一过程中被更加充分的利用时，就会刺激投资需求的增加。即政府支出的增加，不仅不会产生挤出效应，反而会促进投资或产生挤进效应。只有在充分就业的状态下，增加政府支出才会产生挤出效应。

第二，投资虽然对利息率变动十分敏感，但对预期利润率的变化更加敏感。在经济衰退期，增加政府支出，可以起到提高预期利润率的作用。在此条件下可以起到刺激投资的作用，因此在衰退期，增加政府支出，将不会产生挤出效应。

第三，从政府支出对利息率的影响来看有两种可能的情况:其一，如果货币供给量能随政府支出的增加而增加，则利息率不一定会上升，从而不会抑制私人投资;其二，如果货币供给量不变，利息率将会上升，但是预期利润率由于政府支出的增加而被提高，因而即使投资被挤出也不会达到百分之百，这样，总需求仍会由于政府支出的增加而有所扩张。

(三)财政赤字与挤出效应的关系

从现象上看，挤出效应可以说是由财政赤字造成的，但是由于财政赤字又可分为结构性赤字和周期性赤字，由于引起这两类赤字的原因是不同的，因此它们对挤出效应的作用是不同的，具体地说，挤出主要是与结构性赤字联系在一起的，因为结构性赤字反映的是扩张性财政政策的努力，引起货币需求的增加，可能导致较高的利息率，从而减少投资即产生挤出效应。与此相反，周期性赤字是经济周期的产物，政府支出并未改变，因而在萧条时期，货币需求并不增加，反而减少，从而使利息率下降。这不仅不会使投资挤出，反而可能会促进投资。简言之，挤出效应是由结构性赤字所引起的，而周期性赤字通常并不会导致对投资的挤出效应。