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宏观财政政策是国家调控经济，实现政策目标最主要的政策工具之一。所谓财政政策，是指政府为提高就业水平，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而采取的税收、借债水平和政府支出的政策，即政府为了实现其宏观经济政策目标而对其收入和支出水平所做出的决策。

财政政策的主要内容包括政府支出与税收。政府支出包括政府公共工程支出、政府购买，以及转移支付。政府税收主要是个人所得税、公司所得税和其他税收。

(1)政府支出体系。

第一，政府支出内容。主要包括:社会福利支出;退伍军人的福利支出;国家防务和安全支出;债务利息支出;教育和职业训练支出;公共卫生和保健支出;科学技术研究费用;交通、公路、机场、港口和住宅的支出;自然资源与环境保护的支出;国际交往与国际事务的支出。

第二，政府支出方式。主要有:政府购买和政府转移支付。政府购买是指政府对商品和劳务的购买。其特点是以取得商品和劳务作有偿支出。它是一种实质性的支出。它可以使经济资源的利用从私人部门转到公共部门。由于政府购买有着商品和劳务的实际交易，因而直接形成社会需求和社会购买力，是国民收入的一个组成部分，作为计入GNP的四大需求项目(消费、投资、政府购买和出口余额)之一。

政府转移支付是指政府单方面的、无偿的资金支付。包括社会保障、社会福利支出、政府对农业的补贴以及债务利息支出、捐赠支出等。其特点是不以取得商品和劳务作报偿的支付。它是货币性支出，是通过政府把一部分人的收入转给另一部分人，整个社会的收入总量并没有变化，变化的仅是收入总量在社会成员之间的分配比例。正是由于政府转移支付只是资金使用权的转移，并没有相应的商品和劳务的交换发生的这个特点，因此它不能计入GNP，不能算作国民收入的组成部分。

(2)政府收入体系。

政府的收入主体上来源于税收和公债两个部分。税收是政府收入中最主要的部分，它是国家为了实现其职能按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。各国的税收通常由许多具体的税种所组成，且依据不同的标准可以对税收进行不同的分类。

第一，按照课税对象的性质，可将税收分为财产税、所得税和流转税三大类。财产税是对不动产或房地产即土地和土地上的建筑物等所征收的税。主要包括财产税、遗产税、赠与税等。所得税是指对个人或公司的收入征收的税，例如个人的工资薪金收入和股票债券存款等资产的收入，公司的利润税。所得税是大多数西方国家的主体税种。因此，所得税税率或税收的变动对经济活动会产生重大影响。流转税则是对流通中的商品和劳务买卖的总额征税，它包括增值税、消费税、营业税、关税等，流转税是目前我国最大的税类。

第二，按税负能否转嫁，税收又可分为直接税和间接税两种。直接税是直接征收的，不能再转嫁给别人的税，如财产税、所得税和人头税。间接税是间接地向最终消费者征收的作为生产商和销售商的原来纳税人能最终转嫁给最终消费者的税，如消费税、营业税和进口税。

第三，按照收入中被扣除的比例，税收可以分为累退税、累进税和比例税三种。累退税是指税率随征税对象数量增加而递减的一种税，即收入越大，税率越低。累进税是税率随征税对象数量的增加而递增的一种税，即课税对象数额越大，税率也越高，上述的财产税和所得税一般是累进税。比例税是税率不随征税对象数量的变动而变动的一种税，即按固定比率从收入中征税。多适用于流转税，如财产税、营业税和大部分关税，一般属于比例税。

政府支出的主要来源是税收。政府当年的税收和支出之间的差额叫做预算余额(budget balance)。预算余额为零叫做预算平衡(balanced budget)，为正数叫做预算盈余，为负数叫做预算赤字。如果政府增加支出而没有相应的增加税收，或者减少税收而没有相应的减少支出，这种做法叫做赤字财政(deficit financed)。当政府发生预算赤字时，就可以通过发行公债向公众借钱或增发货币来弥补。

2.财政政策的运用

(1)财政政策的运用。

财政政策就是要运用政府开支与税收来调节经济。具体来说:第一，在经济萧条时期，总需求小于总供给，经济中存在失业，政府就要通过扩张性的财政政策包括增加政府支出与减税。减税可以增加企业和居民的可支配收入，从而增加消费和投资;政府支出的增加则直接刺激总需求，从而可能使经济走出萧条。第二，在经济繁荣时期，总需求大于总供给，经济中存在通货膨胀，政府则要通过紧缩性的财政政策来压抑总需求，以实现物价稳定。紧缩性的财政政策包括减少政府支出与增税。减少政府支出则直接使总需求下降;征税可以减少居民和企业的消费和投资。扩张性财政政策和紧缩性财政政策的政策目标和特点可通过表10－1来反映。

(2)酌情使用的财政政策。

酌情使用的财政政策是政府根据经济形势的分析，主动采用的增减政府收支的决策。例如，当认为总需求非常低，即出现经济衰退时，政府应通过削减税收，降低税率，增加支出或双管齐下以刺激总需求。反之，当认为总需求非常高，即出现通货膨胀时，政府应增加税收或减少支出以抑制总需求。前者称为扩张性(膨胀性)财政政策，后者称为紧缩性财政政策。究竟什么时候采取扩张性财政政策，什么时候采取紧缩性财政政策，应由政府对经济发展的形势加以分析权衡，斟酌使用。它是凯恩斯主义的需求管理的内容。凯恩斯分析的是需求不足型的萧条经济，因此他认为调节经济的重点应放在总需求的管理方面，使总需求适应总供给。当总需求小于总供给出现衰退和失业时，政府应采取扩张性财政措施以刺激经济，当总需求大于总供给出现通货膨胀时，政府应采取紧缩性财政措施以抑制总需求。

但是，在采用以上财政政策过程中会遇到许多制约因素影响其作用的发挥。主要有:一是时滞。认识经济形势、做出决策、实施财政政策都需要一定的时间，因此，财政政策往往不能起到很好的作用。二是不确定性。实行财政政策时，政府主要面临乘数大小难以准确地确定，以及从采取财政政策到实现预定目标之间的时间难以准确预测。三是外在的不可预测的随机因素的干扰，也可能导致财政政策达不到预期效果。四是“挤出效应”的存在。政府增加支出，会挤占私人投资支出的减少，从而使财政政策的效果也减小。

2004年是亚洲的大选年，印度、印度尼西亚、日本、马来西亚、菲律宾、斯里兰卡、韩国和中国的香港和台湾地区都将举行大选，数量创下历史纪录。这9个国家和地区的总人口达到16亿，占全球总人口的25%。经济学家认为，这些国家和地区的政府为保住政权，在选举年将会增加政府支出和避免提高利率，这将有助于刺激企业获利与经济增长。

将于2004年5月10日举行总统大选的菲律宾，全国最大的电视广播网ABS－CBN可望因候选人购买政治广告而大大增加利润。在印尼，候选人以赠送速食面、茶包、果汁和香烟的手段来拉拢选民，使烟草、食品等商品的销路非常看好。

据渣打银行雅加达分行的经济学家艾奇森估计，全球第四人口大国印尼花在4月5日举行国会大选和7月5日首度直选总统的“政治支出”，可能高达10亿美元。

据报道，印度国会下议院和4个省议会的9 500名议员候选人，竞选支出估计也会高达10亿美元，这是1999年竞选时的3倍。幅员广大的印度选举将持续4天，部分候选人不惜租用飞机来进行宣传拉票活动。印度首家低成本飞机业公司——狄堪公司总经理戈平纳斯称:“我们的订单排满整个选举季节，如果我们再多20架直升机就好了。”

韩国选民于2004年4月15日投票选举国会议员。韩国最大制纸业生产商韩松纸业公司总经理金振曼表示:“每逢选举，用于竞选传单和海报的纸张便会需求大增。”

为了刺激经济成长，亚洲的中央银行在选举期间都将避免提高利率，政府也会扩大公共支出。例如，韩国央行3月10日宣布将利率维持在3.75%的历来最低水平;印度政府2004年1月宣布移动电话、航空、电脑、药品等行业减税，金额达23亿美元;在马来西亚，政府将在3月21日全国大选前，向政府公务员发放1.05亿美元的奖金。

印尼最大零售商Matahari Putra Prima公司的投资者关系部主任高钟健表示:“部分流入经济体系的选举资金将直接转换成消费者支出增长。”不过，经济学家认为，在这种增长效应过后，菲律宾和亚洲另外一些国家和地区可能因赤字扩大推动利率上扬，进而使经济增长速度放缓。新加坡摩根大通银行资深经济学家马力克称:“选举对市场而言是短期利多，政府方面必须当心对财政造成压力。”

1.本案例主要说明了哪些问题?

2.各国采用扩张性的财政政策的目的是什么?

二、内在稳定器

1.内在稳定器(自动稳定器)

内在稳定器(built－in stabilizers)是指财政制度本身所具有的能够调节经济波动，维持经济稳定发展的作用。也就是说，经济系统本身存在的一种会减少各种干扰对国民收入冲击的机制，能够在经济繁荣时期自动抑制膨胀，在经济衰退时期自动减轻萧条，无须政府采取任何行动。

内在稳定器的作用特点表现在:当国民收入下降时，它会自动地引起政府支出的增加和税收的减少，从而阻止国民收入进一步下降;当国民收入增加时，它又会自动地引起政府支出的减少和税收的增加，从而避免经济的过度膨胀。

2.内在稳定器的功能

(1)累进税制度。当经济繁荣时，随着生产扩大、就业增加，人们收入随之增加，而通过累进的所得税所征收的税额也自动地以更快的速度增加，税收以更快的速度增加意味着人们的可支配收入的增幅相对较小，从而使消费和总需求增幅也相对较小，最终遏制总需求扩张和经济过热的作用。当经济衰退时，国民产出水平下降，个人收入和公司利润普遍下降，在税率不变的条件下，政府税收会自动减少，留给人们的可支配收入也会自动地减少一些，从而使消费和总需求也自动地少下降一些，从而起到缓解经济衰退的作用。

因此，在税率既定不变的条件下，税收随经济周期自动地同方向变化，税收的这种自动变化与政府在经济繁荣时期应当增税;在经济衰退时期应当减税的意图正相吻合，因而它是经济体系内有助于稳定经济的自动稳定因素。

(2)政府转移支付制度。同税收的作用一样，政府转移支付有助于稳定可支配收入，从而有助于稳定在总支出中占很大比重的消费支出。大家知道，政府转移支付包括政府的失业救济和其他社会福利支出，按照失业救济制度，人们被解雇后，在没有找到工作以前可以领取一定期限的救济金，另外，政府也对穷人进行救济。这些福利支出对经济具有稳定作用。当经济出现衰退与萧条时，由于失业人数增加，穷人增多，符合救济条件的人数增多，失业救济和其他社会福利支出就会相应增加，从而间接地抑制人们的可支配收入的下降，进而抑制消费需求的下降。当经济繁荣时，由于失业人数减少和穷人减少，福利支出额也自行减少，从而抑制可支配收入和消费的增长。

(3)农产品价格维持制度。经济萧条时，国民收入下降，农产品价格下降，政府按照支持价格收购农产品，可使农民的收入和消费维持在一定水平;经济繁荣时，国民收入上升，农产品价格上升，政府减少对农产品的支持，并抛售农产品，限制农产品价格的上升，抑制了农民收入的增长，减少了总需求。农产品价格维持制度有助于减轻经济波动，故认为是稳定器之一。

总之，政府税收和转移支付的自动变化，农产品价格维持制度都是财政制度的内在稳定器，是政府稳定经济的第一道防线，它在轻微的经济萧条和通货膨胀中往往起着良好的稳定作用。但是，当经济发生严重的萧条和通货膨胀时，它不但不能使经济回复到没有通货膨胀充分就业状态，而且还会起到阻碍作用。例如，当经济陷入严重萧条时，政府采取措施促使经济回升，但是当国民收入增加时，税收趋于增加，转移支付却减少，使经济回升的速度减缓，这时内在稳定器的变化都与政府的需要背道而驰。所以，在关键时期还是要靠财政货币政策的干预，内在稳定器只能起到配套作用。

三、赤字财政政策与公债政策

现实中，许多国家在经济萧条时期都运用赤字财政政策来刺激经济。财政赤字就是政府收入小于支出。

挤出效应(crowding out effect)，或者具体地说是政府扩张性财政政策的挤出效应。社会财富的总量是一定的，政府这边占用的资金过多，就会使私人部门可占用资金减少，经济学将这种情况，称为财政的“挤出效应”:政府通过向公众(企业、居民)和商业银行借款来实行扩张性的财政政策，引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门(或非政府部门)支出减少，从而使财政支出的扩张部分或全部被抵消。民间支出的减少主要是民间投资的减少，但也有消费支出和净出口的减少。对挤出效应的发生机制有两种解释。一种解释是:财政支出扩张引起利率上升，利率上升抑制民间支出，特别是抑制民间投资。另一种解释是:政府向公众借款引起政府和民间部门在借贷资金需求上的竞争，减少了对民间部门的资金供应。

3.实行赤字财政的方法——发行公债

在经济萧条时期，本来税收就少，而为了刺激经济的发展又要增加政府支出，那么这么庞大的政府支出来源于哪里呢?最主要的方法就是要由政府发行公债。

凯恩斯主义经济学家认为，赤字财政政策不仅是必要的，而且也是可能的。这是因为:

第一，债务人是国家，债权人是公众。公众是国家的纳税人，国家是公众的代表，因此国家与公众的根本利益是一致的。国家的财政赤字是国家欠公众的债务，也就是自己欠自己的债务。

第二，国家的政权是稳定的，这就保证了债务的偿还是有保证的，不会引起信用危机。只要政府不垮台，公债的增加不会给债权人带来危险，政府的债务可以一届一届传下去，公众的债权也可以一代一代传下去，公债的偿还是有保证的。在实际的公债发行中，政府还采取了多发行短期公债，一边发行新公债一边还旧公债的办法。这样就不会有信用危机。

第三，国家债务总额与国民收入总是保持一定的比例。经济繁荣时，债务会减少，经济萧条时，债务会增大。发行公债的目的在于调节经济，医治萧条，只要把发行公债得到的钱用于投资，发展经济，经济就会好转。税收增加，国民收入既可增加，使政府有能力偿还债务，弥补赤字。这样公债就不会无限的扩大下去。

这些就是一般所说的“公债哲学”。

发行公债的方法:向中央银行借款;向国内公众和外国借款。

一种观点认为:政府实行赤字财政，发行公债时，公债不能直接卖给居民户、厂商和商业银行。这是因为如果由居民户与厂商直接购买公债，则会减少他们的支出，在一定程度上产生“挤出效应”(政府扩张性财政政策的挤出效应)。如果由商业银行直接购买公债，则会减少它们的放款，同样间接产生挤出效应。只有把公债卖给中央银行，才能起到扩大总需求的作用。具体的作法是:政府(由财政部代表)把公债作为存款交给中央银行，中央银行给政府以支票簿，政府就可以把支票簿作为货币使用，或用于增加公共工程，或用于增加购买，或用于增加转移支付。中央银行可以把政府债券作为发行货币的准备金或作为运用货币政策的工具。

这是在萧条时期由于政府支出增加，税收减少，需要按上述办法发行公债来弥补财政赤字。那么在膨胀时期由于政府支出减少，税收增加，会有盈余。但这时的盈余不能花掉，又不能用以偿还债务，因为这样用掉财政盈余最终会直接或间接的增加消费与投资，从而加剧通货膨胀。比较可行的办法是，在通货膨胀时期把财政盈余冻结起来，以备萧条时期使用。

4.凯恩斯主义经济学家主张运用赤字财政政策的理由

(1)在经济萧条时期，财政政策是增加政府支出，减少政府税收，这样就必然出现财政赤字。凯恩斯认为，财政政策应该为实现充分就业服务，因此必须放弃财政收支平衡的旧信条，实行赤字财政政策。

(2)凯恩斯主义经济学家认为，赤字财政政策不仅是必要的，而且是可能的。第一，债务人是国家，债权人是公众。国家与公众的根本利益是一致的。第二，政府的政权是稳定的。这就保证了债务的偿还是有保证的，不会引起信用危机。第三，债务用于发展经济，使政府有能力偿还债务，弥补赤字。

(3)政府实行赤字财政政策是通过发行公债来进行的。公债直接卖给中央银行，而不是直接卖给公众。

公债(national debt)是指政府的举债行为。它一般与财政赤字相联系，当年的公债与同期财政赤字相等，而累积的公债则等于历年的财政赤字再减去财政结余。公债的持有者有:银行部门持有、私人持有、公司持有和国外持有。政府公债政策的益处有:

(1)有利于政治上的稳定。特别是财政支出大幅度增加时，如果用大幅度的提高税率来弥补赤字，往往会引起纳税人的普遍不满，以致影响整个社会的稳定。如果以借债的形式筹措资金，人们是比较容易接受的。

(2)有助于将项目受益者和纳税人联系在一起。政府用大量财政支出所举办的公共工程。例如，公路、水利工程、学校等，受益者可能要分布或延续到几代人中去，如果用大量征税的办法来支付这些建设项目的费用，结果是把整个费用重担都压到了项目建设时期那些纳税人身上，真正的或大多数的受益者反而没有负担任何费用。如果采用举债的办法，可在短期内筹措大量资金，使这些公共项目尽快上马，然后再从税收中将这些资金收回来，使这些项目所需资金更多地负担到它的收益人身上。

(3)有助于刺激经济。增加税收，公众的收入降低，会对经济产生紧缩的作用。而公债与税收不同，它是政府暂时将公众手中的部分钱借走，对经济是有刺激作用的。

(1)稳健财政政策要配合宏观调控，不给经济带来扩张性的影响。针对2003年以来我国部分行业出现的投资过热，中央银行采取了提高法定存款准备金率、提高利率等一系列手段控制银行信贷的过快增长，迄今为止，宏观调控已经取得明显效果，但是宏观调控的微观基础并不稳固。为巩固宏观调控的基础，稳健财政政策要适当控制和减少长期建设国债和财政赤字的规模，避免给经济带来扩张性的效应。

(2)稳健财政政策要突出其结构调整功能。与西方发达国家的宏观调控政策一般是总量控制不一样，在中国经济转型的背景下，宏观调控政策要为我国的经济体制改革和经济的长期持续稳定发展创造良好的宏观经济环境，因此，中国的宏观调控政策既包括总量控制又包括结构调整。

(3)稳健财政政策意味着要抓住财政收入增长加快的有利时机进一步推进税制改革，加大农业税减免力度。我国政府今年已经积极酝酿和推行税制改革、完善操作方案以及积极推进出口退税机制改革。

(4)稳健财政政策要加强财政支出结构的调整力度，从支持经济增长转变为促进经济结构优化和经济社会协调发展。过去我国的财政支出过多注重支持经济增长，而在经济社会协调发展方面欠债很多。在稳健的财政政策框架下要调整国债资金使用方向，更多注重财政资金在社会保障制度建设方面的投入，加大对社会性基础设施建设的支持，重点转向农村、医疗卫生、教育、环保等方面。要按照公共财政理论及政策框架确立我国的公共财政制度，使财政功能由经济建设型转为公共服务型，从而实现社会经济和谐稳定地发展。

资料来源:《对实行稳健的财政政策的解读和内容建议》载《全景网》，2005－01－18。