一、新闻法规、宣传纪律的制约

世界上没有绝对的自由，无论是西方还是中国，新闻作为社会舆论的重要组成部分，也必然受制于各种法律法规。到目前为止，中国还没有一部专门的新闻法，但是我们可以从宪法和其他法律中找到一些与新闻相关的规定。中国的新闻工作者都必须遵守这些法律法规。

1.中国新闻法制的几个层次

（1）宪法。

《宪法》第二十二条规定了中国新闻事业的性质、任务和作用：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、广播电视新闻事业、出版发行事业。”第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”

另外，《宪法》第三十八条、第五十三条对诽谤、保密等作出规定：“禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，“中华人民共和国公民必须保守国家秘密”。

（2）法律。

以《宪法》为依据，一些法律对新闻传播活动也作出了相应的规定。中国现行法制中三组最重要的基本法律——《刑法》（1979年通过，1997年修订）和《刑事诉讼法》（1979年通过，1996年修正）、《民法通则》（1986年）和《民事诉讼法》（1991年）、《行政诉讼法》（1989年）和《行政处罚法》（1996年），同新闻活动都有十分密切的关系。《刑法》规定，“以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的”，“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报者”，构成“危害国家安全罪”。“严禁用任何方法、手段诬告陷害干部群众”，禁止“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人”。《民法通则》规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”《保守国家秘密法》（1988年5月施行）对国家秘密的范围、保密制度和泄密的法律责任作了完整的规定。

（3）行政法规。

行政法规是国家最高行政机关国务院，根据宪法和法律制定的领导和管理国家各项行政工作的各种规范性文件的总称。其效力和地位低于宪法和法律，但在法律体系中也具有重要的地位。

在1994年以前，与规范新闻活动有关的专门的行政法规为数不多。《关于严禁淫秽物品的规定》（1985年）、《关于严厉打击非法出版活动的通知》（1987年）、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》（1990年）、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（1994年），是几个比较重要的行政法规。之后，国务院又加紧制定发布了一些管理大众传播媒介的行政法规，如《音像制品管理条例》（1994年）、《电影管理条例》（1996年）、《出版管理条例》（1997年）、《印刷业管理条例》（1997年）、《广播电视管理条例》（1997年）等。这些行政法规几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理。

（4）行政规章。

在中国新闻法的体系中，部门规章亦有重要作用。部门规章是指国务院所属部委，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部委的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件。主要是广播电影电视总局和新闻出版署根据宪法和有关法律制定发布的有关报刊、广播、电视的专门规章。这类规章大致包括如下一些方面。

①有关新闻媒介管理的规章。如《关于广播电台电视台设立审批管理办法》（1996年）。

②关于取缔、打击非法出版物的规章。如新闻出版署于1988年发布的《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》，于1989年发布的《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》；1993年公安部与新闻出版署联合发布的《关于鉴定淫秽录像带、淫秽图片有关问题的通知》。

③“保密法”规章。如根据《保守国家秘密法》，1992年国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合发布的《新闻出版保密规定》。

④有关新闻单位经济活动的管理规章。如1988年新闻出版署与国家工商行政管理局联合发布的《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，在当时对报业经营活动的开展和报业经济的发展起了有益的推动作用。

⑤有关新闻队伍建设的规章。如1997年中宣部、广电部、新闻出版署等发布的《关于禁止有偿新闻的若干规定》。

⑥关于广播电视新闻节目制作的规章。如2005年的《广电总局关于切实做好广播电视现场直播报道管理的通知》。

（5）地方性行政法规。

地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、国家行政法规相抵触的前提下按法定程序所制定的规范性文件。规范广播电视活动的地方法规有《山西省广播电视管理条例》（1995年）、《新疆维吾尔自治区广播电视管理条例》（1995年）、《贵州省广播电视管理条例》（1996年）等。

（6）执政党的方针政策。

还有一种规范，是由中共中央制定的或者中共中央宣传部制定的，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981年），中共中央宣传部《关于新闻报道工作的几点规定》（1988年）、《关于禁止有偿新闻的若干规定》（1997年）这些可称为新闻政策，或宣传纪律。它们称不上法，但属于法制之列，因为它们也是中国传播媒介必须遵守的规范^[20]。

2.新闻法规、宣传纪律对新闻取舍的制约

中国的新闻法规中很多是关涉到报道内容的，而宣传纪律也对新闻从业者提出了更高的要求，值得我们重视。党和政府对新闻媒介的管理效率很高，大多发挥着积极的社会作用，主要表现在对新闻取舍的制约上。

新闻取舍的基本原则应是遵循新闻规律，根据其新闻价值和媒介的编辑方针作出决定。这一原则在中国新闻界也是公认的。但是，实际上，在更突出的位置，即对社会、对人民有利的，大加宣传；对社会、对人民不利的，要严格禁止。新闻法制中的许多规定，实质上都是围绕着宣传和禁载（禁播）两个方面。宣传，是为了保证新闻传播活动为“善”服务。禁载（禁播），则是为了防止新闻传播活动为“恶”服务。

（1）宣传。

发挥新闻媒介的宣传作用，当然有其合理性。中国是一个发展中国家，经济技术落后，人民的文化素质有待提高，民主意识需要进一步增强，让新闻媒介作为国家和社会发展中的有效资源，发挥其积极作用，是无可非议的，而且是非常必要的。

例如，在国有企业改革中，发挥好媒介的宣传作用，是有利于改革、发展、稳定三者兼顾的。国有企业改革是中国经济体制改革的关键，其成效直接关系到中国社会主义现代化事业的前途和命运。因此，对国有企业改革的宣传，主要的方法是以报道的形式宣传党和国家的方针、政策，宣传成功企业的改革经验，帮助其他国有企业提高经济效益，从而走出困境。至于某些国有企业改革过程中出现的问题，如个别工人失业、闹事、罢工等情况，则通过“内参”（各种反映情况的内部通讯）报告给上级部门，以利于有关部门了解情况。这种做法在改革的困难时期是有益和有利的。试想，如果不是这样，而是采用“有闻必录”的方式报道，必将导致连锁反应和社会动荡，使改革更加举步维艰。

但是这种对新闻报道的限制，一般局限在极少的问题上，出现在特定的时期内。如果长期地、普遍地要求各种媒介都实现这种限制，使新闻媒介缺乏多样性，缺乏应有的自由活动空间，事物就会走向其反面，使党和国家的决策有可能偏离正确轨道。

（2）禁载（禁播）。

正如强调新闻宣传功能一样，禁载（禁播）规定同样也是为了体现“以社会效益为最高原则”，实现对新闻取舍的控制，两者是相辅相成的。但是，任何规范的实施都有一个度的问题。片面突出“社会效益”，就有可能损害宣传效果，禁载（禁播）也可能会产生负作用。

在进入21世纪之后，随着国家综合实力的提高，中国新闻事业的透明度正在不断提升，从中央到地方的许多政府部门都建立了新闻发言人制度，使人民的知情权得到了更好的保障。例如在2003年的“非典”时期，正是政府和媒体对疫情的公布和对疾病预防知识的介绍，促进了社会的稳定，也对中国人民最终战胜“非典”起到了很大的作用。而在2005年，政府对当时频发的矿难也进行了公开，媒体从各个角度进行了报道，这对树立政府形象，促进社会和谐有着积极的影响。