四、历史文化遗产保护规划管理

（一）历史文化遗产的概念

20世纪80年代以来，我国已批准公布了101个国家级历史文化名城、77个省市级历史文化名城，有24处古城遗址和自然风景区被联合国列为世界历史文化遗产。历史文化遗产保护工作，由早期文物个体保护扩大到历史建筑、历史地段、历史文化名城，并从历史文化遗产保护扩大到自然遗产保护。

1.历史遗产

历史遗产在世界各国都有不尽相同的解释。事实上，它的内涵随着时间的推移不断发展和丰富。1972年11月16日联合国教科文组织在巴黎通过的《保护世界文化和自然遗产公约》提出，应当保护属于全人类的具有普遍价值的文化和自然遗产，并将这两类遗产作了以下解释。

（1）文化遗产。是指从历史、艺术或科学的角度来看，具有普遍价值的建筑物、雕刻、绘画、遗物、铭文、穴窟等文物；在景观、建筑样式、布局与环境景色结合方面具有突出价值的建筑或建筑群；从历史、美学、人种学或人类学角度看，具有突出的普遍价值的人工物品或人与自然共同创造的物品和工程。

（2）自然遗产。是指从美学或科学的角度看，具有突出普遍价值的，由自然和生物结构或这类结构群落组成的一种自然面貌；地质、自然地理结构和明确划定的濒危动植物生长区；天然名胜或明确划定的自然保护区域。

（3）我国虽然还没有对历史文化遗产法律意义上的明确定义，但作为《保护世界文化和自然遗产公约》的缔约国，原则上亦应遵循这一概念。

2.文物

各国对确定文物的标准不尽相同，我国对文物保护的概念迄今最全面的解释是《中华人民共和国文物保护法》。国家文物保护法第一章第二条明确规定，在中华人民共和国境内，受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的文物有下列五类。

（1）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古窟寺和石刻。

（2）与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的，具有重要纪念意义、教育意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物。

（3）历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品。

（4）重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧书资料等。

（5）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。以上五类经过鉴定并通过一定的程序确定需要保护的文物，按国家文物保护法及实施细则规定实施保护。

3.历史建筑

历史建筑的保护在欧美大多采用“登录”制，凡列入国家“登录”名单的，都受到国家法律的保护。过去在我国被列入文物的建筑按《文物保护法》进行保护，20世纪80年代以后，历史建筑的范围扩大到近现代建筑物和构筑物。

4.历史地段（街区、风貌区）

《华盛顿宪章》指出，历史地段（街区）是城镇中具有历史意义的大小地区，包括城市的古老中心区或其他保存着历史风貌的地区。它们不仅可以作为历史的见证，而且体现了城镇传统文化的价值。其保护的内容主要有：地段和街道的格局和空间形式；建筑物和绿地、空地的空间关系；历史性建筑的内外面貌，包括体量、形式、建筑风格、材料、色彩、建筑装饰等；地段与周围环境的关系，包括自然和人工环境的关系；地段在历史上的功能作用。

关于历史文化保护区、历史文化风貌区的概念我国专家均有一些精辟的论述。1986年国务院公布第二批国家历史文化名城的《通知》指出“：文物古迹比较集中，或能较完整地体现出某一历史时期传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、古镇、村落等，可根据它们的历史、科学、艺术价值，核定公布为地方各级‘历史文化保护区。’”

5.历史文化名城

在我国，历史文化名城的概念是在1982年公布的《中华人民共和国文物保护法》中提出的。该法第八条规定，历史文化名城应是保存文物特别丰富、具有重要历史价值和革命意义的城市。在1986年第二批国家历史文化名城审批过程中，又对历史文化名城规定了核定原则：目前是否还保存有较丰富完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值；作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区；文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。还提出，可根据具体城市的历史、科学、艺术价值分为国家级历史文化名城和省、自治区、直辖市一级的历史文化名城。

（二）历史建筑保护的规划管理

1.保护原则

法定历史建筑保护单位的保护必须遵循历史的原真性和建筑的完整性原则。

（1）历史原真性。建筑作为使用对象，由于建筑材料、施工质量、环境影响以及其他外力因素，建筑不可能绝对保持建设初期的原貌。但是，作为被选定保护的历史建筑，在选定之初已被公布为法定保护建筑之后的保护管理中，对要求保护的内容必须遵循建筑的历史原真性。体现历史原真性有两个方面：一是建筑物必须是历史的真实存在，不是后来的仿造物；有的即使历史上有所增建、改建，但所占的比例极少，建筑的原有立面、空间格局、主要装修仍基本保持历史原貌。二是建筑所处环境仍保持历史的原有面貌，或者基本保持原有面貌。

（2）建筑的完整性。保护建筑必须是一个完整的建筑，具有与历史原貌相符的完整的空间格局和形体特征；不是仅有局部或某些构件，后者只能作为一种遗址、纪念物，而不能作为有生命力的完整的历史保护建筑。

2.保护内容

法定历史保护建筑的保护内容主要是建筑物实体及其环境两个方面。

（1）建筑实体。包括国家级、省市级、县区级文物建筑，各级政府批准公布的优秀近现代建筑物、构筑物。

（2）环境。这里指保护建筑所处的一定范围的历史环境。建筑与其所处环境有着密不可分的有机联系，失去历史建筑赖以存在的历史环境，建筑的保存就失去了意义。当前法定历史建筑保护中最大的问题是其环境的保护。不少历史保护建筑在旧城成片改造中，显得十分孤立。

3.保护方法

法定历史建筑保护单位的保护方法，各国都有具体规定，在保护控制时尺度不尽相同。一般而言，有以下两种方法。

（1）建筑本体保护。列为法定保护建筑的本体的保护方法，需要区别以下几种情况。

①修缮。这是最基本也是最常用的建筑保护方法。修缮分表面清洗粉刷、结构性修缮和内装饰修缮三类。结构性修缮又分结构构件更换和结构基础加固。内装饰修缮就修缮规模而言，又有整体性修缮和局部性修缮之分。法定保护建筑的修缮必须坚持按原样修复原则，特别是文物建筑保护单位，必须做到“修旧如故以存其真”。修缮所使用的材料应尽量利用相同期生产的材料，实在没有这种材料时，也要选用经过保护建筑主管部门认可的相近材料。构件无法使用历史材料的，代用的部分要与原材料有明显的区别，使人不至于误认为原物。

②调整使用。历史保护建筑常因随意改变原建筑使用性质或使用不当而造成建筑的损坏，可以采取产权或使用权置换、恢复房屋原使用性质，或改变不当使用，以达到保护的目的。

③特殊情况。由于国家或重大公共设施建设，在权衡利弊得失的基础上，确实无法避让的法定历史建筑，需要将保护建筑进行拆除、迁移或变更时，必须经过专家论证，并按法定程序报批后，可以根据不同情况分别采取以下措施，最大限度地使保护建筑得以保存。

第一，整体位移。首先应考虑不拆保护建筑，而运用新技术将保护建筑整体就近位移，这样既可完整保存历史建筑，又可使其不离开原来的历史环境。只有当保护建筑本身结构损坏严重，不能整体就近位移，或附近无可供移位的合适地方，才可考虑解体位移复建。这样做时，需事先调查建筑原图档资料或对该建筑做详细测绘，解体时将构件材料逐一编号，妥善存放，运到新址，按图复建，并立牌表志，说明原委。

第二，建筑主体保存。由于工程需要而部分拆除保护建筑时，应千方百计保存保护建筑的主体部分。保存的主体建筑与拆除部分的连接处，应作精心修复。

第三，意象保存。在遇到不得不拆除保护建筑，而该建筑又无法按原样复建，或者迁址复建亦无意义时，可以考虑拆除后原址设立纪念性雕塑或标志牌，作为意象保护。应当说，这是不得已而为之的特殊举措。

（2）建筑环境保护。主要包括以下几个方面。

①划定保护控制地区。历史建筑除应对单体本身进行保护外，还必须对其周围的建设进行环境控制。一般划分绝对控制区、建设控制区。在绝对控制区范围内，以法令形式规定历史保护建筑范围内不得从事一切新建工程，保护范围内原有房屋的改建工程应严格控制。建设控制区是缩小了的历史环境区域，目的是尽可能不让保护建筑周边可以开发建设的地段内新的建筑破坏其环境风貌。建设控制地带内一切新建筑和老建筑的改造，应做视线分析，须在尺度、体量、高度、色彩、材质、比例、建筑符号等方面与历史建筑相协调，不得破坏原有环境风貌。在视觉走廊内，应保护历史建筑的不同要求的视觉景观效果。在城市历史性标志建筑周围一定范围内，一般不得建造与该标志建筑冲突的高层建筑。

②环境整治。保护建筑周边地区应有计划地进行环境建设和整治。重点文物建筑周边的建筑要定期粉刷，拆除屋顶、阳台、庭院内的违法搭建物和广告牌。冲突性建筑应逐步拆除或修改。里弄住宅和院落式群居住宅区，要做好整体环境的整治和修理。

③保护建筑安全。在保护建筑的邻近基地，无论该基地是否在建设控制区，凡是高层建筑、大型地下开发工程或对地基基础有较大影响的城市基础设施工程，都要事先申报桩基和基坑维护施工方案，经专家论证和保护建筑的主管部门核定，确认能够保证保护建筑的安全，方可施工；并在施工过程中做好监测。

（三）历史文化遗产保护规划管理程序及其操作要求

历史文化遗产保护规划管理是保证历史风貌地区和历史建筑按规划实施保护的关键。在历史风貌地区和历史建筑的绝对保护区及建设控制区的一切建设活动（包括环境整治），以及保护建筑本身的修缮、改建、迁移、拆除等，都必须按国家和当地有关文物、历史建筑保护法律、法规程序办理报批手续。这些程序可分一般程序和特殊程序。所谓一般程序，就是将保护的规划管理纳入到建设工程的“一书两证”管理程序。特殊程序是针对历史风貌地区、具有历史文化意义的自然景观和风景区及法定历史保护建筑的保护而增加的必要程序。

1.历史风貌地区环境维护和整治管理

历史风貌地区的环境维护和整治是历史风貌地区保护最常用、最稳妥的保护方法。通常历史风貌地区保护规划中都有环境维护和整治的规划，可以作为实施整治的依据；如果没有，则首先由组织实施整治的部门编制环境整治规划，按管理权限，报城市规划行政主管部门，并组织历史风貌和建筑保护专家，对所报环境整治规划方案进行评议。城市规划行政主管部门在汇总居民代表和专家意见后，反馈给城市规划编制部门，要求其对整治规划方案作必要的修改后再报送。城市规划行政主管部门会同文物、房地、环保、环卫、消防等相关部门进行会审；或由组织实施单位先分别征求上述有关管理部门书面意见后，一并送城市规划管理部门，由城市规划行政主管部门综合审批。

实施历史风貌环境保护性整治，可按整治内容的不同，在规划管理操作上亦可有繁简不同的程序。

（1）如环境整治仅涉及历史风貌地区建筑外立面清洗粉刷（法定保护建筑除外）、人行道铺装、植树、种花等一般环境整理，在实施前只需征得房地、市政、园林等相关管理部门同意即可。对位于历史风貌地区的法定保护建筑的立面清洗和粉刷，必须按文物保护法或地方历史保护建筑管理法规的有关规定向城市规划行政主管部门和保护建筑主管部门办理许可手续。

（2）如涉及增设路灯、环境雕塑、街头小品、垃圾箱等，必须将设计方案报经城市规划行政主管部门同意后方可设置。

（3）如环境整治涉及填埋、挖池、平山、改坡，迁移古树名木，改变历史地段的自然地貌和具有历史文化意义的人工环境的，应该十分慎重，需经专家论证，且必须分别征得土地、园林、水利、环卫等相关部门同意，并报送城市规划行政主管部门，经过批准后方可实施。

2.自然保护区、风景名胜区建设管理

具有历史文化意义的自然保护区，在按规划划定的核心保护区内，绝对禁止一切影响自然生态环境（包括植被、山坡、水域、滩涂等）保护的开发建设活动。必要的、可供有限观赏者使用的小道、索道、公厕、垃圾箱的设置，应严格按照批准的自然保护区规划，逐项按规划管理报批程序办理规划许可手续。重要的工程建设，必须先做比选方案，报城市规划行政主管部门，由其公告市民，征求意见，并组织环境景观和相关工程方面的专家论证。在汇总民意和专家意见的基础上，会同环保、绿化、水利、消防等有关部门联合审查后，由城市规划行政主管部门报省、市人民政府审批；如自然保护区为世界历史文化遗产，或属国家重点自然风景保护区，则尚需由省市人民政府报国家自然风景保护主管部门审批。

在按规划划定的建设控制地带内有限的建设活动，应在不损害环境、与环境协调和总量控制的前提下，按批准的规划组织实施，并按规划管理规定，办理“一书两证”手续。

3.法定历史建筑确定和撤销管理

历史建筑保护单位的确定，一般按下列程序操作。

（1）推荐程序。由城市规划行政主管部门、文物管理部门、房地产部门分别或联合组织历史建筑普查，委托有资质的规划设计单位，或专门从事历史建筑保护的设计研究机构进行研究，提出推荐意见，由委托单位报城市规划行政主管部门。

（2）论证程序。城市规划行政主管部门组织由省、市人民政府确认的历史建筑保护专家委员会进行论证，提出书面鉴定意见。

（3）审批程序。城市规划行政主管部门会同文物、房地产部门审核后联合上报省市人民政府批准公布。其中列入国家级文物建筑保护单位的，由省市人民政府转报国家文物建筑管理部门审批。

因自然灾害、人为灾害或国家重大建设需要撤销保护单位的，按历史建筑的保护级别由城市规划行政主管部门会同保护主管部门审查并报原审批机关批准后公布撤销。

4.历史保护建筑的修缮与变动管理

（1）修缮、装修和局部变动。历史保护建筑的修缮，如只涉及建筑外立面的清洗、粉刷，则业主可向该历史保护建筑的保护主管部门（文物管理委员会，或房地产部门，或历史文化名城委员会）提出申请，清洗或粉刷方案获得批准后即可实施。如涉及立面（包括屋面）粉刷装修或内部装修，甚至结合装修涉及局部变动的（如非主要立面、内部非重点保护的空间格局、楼梯、浴厕等）则必须按下列程序进行。

①申请程序。业主须向城市规划行政主管部门办理下列申请手续：一是申请规划设计要求；二是送审修缮设计方案（需委托具有专门资格的建筑或装饰设计单位编制修缮设计方案），并抄报该历史保护建筑的保护主管部门；三是申请建设工程规划许可证。

②审核程序。城市规划行政主管部门根据上述申请，一是会同历史保护建筑的保护主管部门，提出保护的规划设计书面要求。对于局部变动的，应提出哪些可以变动，哪些不可以变动的原则等。二是城市规划行政主管部门会同保护主管部门，组织历史建筑保护专家对修缮设计方案进行论证。如需修改设计，则反馈给业主，修改后的设计方案再报城市规划行政主管部门；如该历史建筑是国家重点文物保护单位，还应由城市规划行政主管部门和文物保护部门联合上报省市人民政府审批，并报国家文物保护部门和建设部备案。

③核发程序。城市规划行政主管部门完成上述审核程序，审查设计方案合格后，发建设工程规划许可证，方可实施。

（2）拆除、位移和迁建。如需要将历史保护建筑拆除、位移或移地迁建，则由工程主管部门向城市规划行政主管部门和历史保护建筑保护主管部门提出申请，经审查同意后，由城市规划行政主管部门和历史保护建筑保护主管部门按保护级别和管理权限上报省市人民政府审批；涉及国家重点文物建筑的，由省市人民政府报国家有关主管机关审批，获得批准后方可动工。